土地利用规划与城市规划协调研究

来源:用户上传      作者: 王丽

　　 摘 要： 城市总体规划和土地利用总体规划都是影响和制约城市化进程加快的重要因素，二者如何协调对接至关重要。本文从两个规划的关系入手，逐一揭示了二者之间存在的矛盾和问题，并提出了解决问题的一些看法和建议。
　　 关键词： 土地利用规划； 城市规划； 协调
　　中图分类号： TU984文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）08-0021-02
　　
　　1前言
　　规划，即长期计划，它属于未来学研究的范畴，是对未来的控制，是提高决策的整体性和科学性的一种手段，它不是暂时行为，而是时期过程。它在人类社会发展中起着举足轻重的作用，它不仅能解决目前问题，而且更是解决长远问题的重要方法，它是对客观事物未来的发展进行超前的调配和安排。加快城市化发展进程，已成为各级政府当前的首选课题。城镇要发展，规划应先行，这是不争的事实。城镇发展规划，主要包括城市总体规划和土地利用总体规划，以及一些专题、专项性的补充控制规划。这些规划之间，既相互独立，又密切相联，正确处理好它们的关系尤其重要。在此，仅就城市总体规划和土地利用总体规划的有关问题加以探讨。
　　2 城市总体规划和土地利用总体规划
　　2.1城市总体规划涵义
　　城市规划是指预测城市的发展并管理各项资源以适应其发展的具体方法或过程，用以指导已建环境的设计与开发。城市规划的任务是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排，城市规划通常包括总体规划和详细规划两个阶段，在一些大中型城市，总体规划和详细规划之间增加城市分区规划。其中城市总体规划指综合性的城市规划，它是代表城市政府意志的一种行为，通过对城市未来发展目标的确定，制定相应的实现城市布局的途径和步骤，并通过对城市空间尤其是城市土地使用的分配和安排来引导和控制未来城市的发展。
　　2.2土地利用总体规划涵义
　　土地利用规划是指根据国家社会经济可持续发展的要求，为了改变并控制土地利用方向，组织合理的土地利用结构，提高土地生产力，根据当地的自然、经济、社会条件，对一定区域范围内的土地利用，进行空间上的优化组合和时间上实现优化组合的安排。它是在一定时期内对土地的充分、科学、合理、有效利用。其中包括土地利用总体规划和专项规划。土地利用总体规划是从全局和长远的利益出发，各级政府为贯彻国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会、经济条件而编制的在部门间分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的战略性构想和设计方案，即对一定地域范围内的全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的、战略的部署和统筹安排。
　　2.3城市总体规划与土地利用总体规划在衔接上存在的问题
　　城市总体规划和土地利用总体规划必须相互协调、相互衔接，才能有利于城乡发展。然而，长期以来，两个规划编制部门不互通信息，资源不能共享，在实际操作中编制标准、技术手段不统一，二者之间不但协调性差，而且在衔接上也存在着诸多问题，直接导致的结果是城市建设用地资源浪费，不能实现集约节约用地。主要表现在以下方面：
　　2.3.1城市总体规划与土地总体规划的立足点不一致
　　城镇总体规划的立足点是拉大城市框架，提高城市化水平，推进城市化发展，以加大各项基础设施建设为目的，因而偏重于增大城镇数量，扩大城镇规模，强调外拓发展；而土利用总体规划主要是平衡区域内的所有农用地与建设用地需求，着眼于保护耕地，节约用地，控制城镇规模，强调内涵挖潜。这种规划差异性导致两个部门的规模无法一致起来，并常常表现为各执一词，互不相让。
　　2.3.2城市总体规划和土地利用总体规划中规划区的面积、地点、用地规模及范围的确定上存在较大差异
　　一方面是规划区的面积、地点并不完全一致，另一方面，受建设用地规划指标的限制，规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划研究的城市建设用地范围往往偏小。另一方面是建设用地规模大小不同。据不完全统计，绝大部分城镇的城镇总体规划大都突破或超过了土地利用总体规划所确定的建设用地规模。例如包头市土地利用总体规划中中心城区2010年建设用地规模为114.48平方公里，而城市总体规划和城市发展战略规划确定的发展规模为160平方公里。城市规划中确定的建设用地规模明显大于土地利用总体规划中的建设用地规模。
　　2.3.3城镇总体规划的编制时间与土地利用总体规划不能实现同步编制
　　在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开。据调查，全国绝大部分的县城新一轮城镇总体规划都已正在编制或已编制完成，并且有的已付诸实施；而全国市县级新一轮土地利用总体规划，目前仅是在试点阶段，尚没有开始编制。如包头市上次的土地利用总体规划是1996年编制的，而城市总体规划是1992年编制的；而新一轮的城市总体规划2002年完成的，新一轮土地利用总体规划的试点编制工作将在2004年才开始。
　　2.3.4规划实践中具体操作上有时难以协调
　　“两规”在工作实践中也往往存在难以协调的问题，例如在建设项目可行性研究阶段，建设项目选址意见书和建设项目用地预审报告两者缺一不可，分别由城市规划主管部门和土地规划主管部门具体操办。实际中，可能会出现一方同意选址、另一方不同意用地预审的情况，导致建设项目不能立项。另外，有时土地行政主管部门在建设单位未取得建设用地规划许可证的情况下，就为其办理了土地使用权属证明；或未经城市规划行政主管部门同意，单方修改土地有偿出让合同中的规划设计条件。
　　2.3.5城市总体规划与基本农田保护区规划未能衔接好
　　一是用地规模衔接问题。城镇用地规模过大，对保护耕地不利，而且将突破人均耕地指标；城镇用地规模过小，则不利于城镇化水平的提高，形不成聚集效应。这是一对难解的矛盾。二是基本农田保护区面积划定不切合实际。有的地方保护率达到90%以上，个别地方甚至高达95%以上。如此高的保护率，显然不合情理，没有发展余地，应确定一个留有余地的保护率。基本农田并不是越大越好，这是一个误区，要符合法定的条件，因地制宜地去确定保护比例。
　　3 城市总体规划与土地利用总体规划协调的思路与途径
　　3.1建立“两规”编制协调机制
　　首先，在规划编制过程中，要改变部门观念，加强部门之间的沟通合作，不但要各项规划的主管部门参与，而且让相对的各项用地部门如交通、水利和一些房地产开发商等也参与进来，共同研讨将来关于它们发展方向的问题，从有利于城市发燕尾服和城市土地管理的角度出发，对“两规“中的人口规模、城市用地规模、人均建设用地、城镇用地分类标准和用地内涵重新界定和统一。如在农村和城市人口规模上，当前的“两规”编制中，所选用的人口指标和用地指标显然是不相协调的，规划编制人员应听取多方意见，综合计生、公安及统计部门三方数据，最终确定一个合理的人口规模。其次是健全人大、政府、建设主管部门及土地主管部门对两个规划编制及实施过程中的管理监督制度。

　　3.2统一用地分类标准
　　现行的土地利用规划采用国土资源部新颁布的《全国土地分类（试行）》，这个新的土地利用分类将土地利用现状分类和城镇地籍分类进行了合理的归并，为适应《土地管理法》的规定，将全国土地分为农用地、建设用地和未利用土地。但经与城市用地分类比较不难看出，两者在诸多分类上仍存在名称相同而内涵不同的问题，既有交叉，又有重复，数据难以共享，为规划的编制和实施带来诸多不便，例如，城市用地分类中的市政公用设施用地包括公用设施用地、交通设施用地、邮电设施用地、施工与维修设施用地、殡葬设施用地及其他市政公用设施用地，而土地分类中的公用设施用地仅指公共基础设施用地及瞻仰景观休闲用地，不包括交通设施用地及殡葬用地；另外城市用地分类中的绿地包括公共绿地（指公园、街头绿地）和生产防护绿地，而土地分类中的公园、公共绿地等属于公用设施用地。因此建议在城市规划区内可以仍然采用城市用地分类，当然为了适应土地资源管理工作可做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样可以避免用地分类标准上的相互冲突问题，也为“两规”的协调提供了有利条件。
　　3.3完善“两规”实施管理机制
　　完善的规划法是规划得以运行的有力保障，是规划思想和规划地位的最高体现，是规划编制和规划管理的依据，是对规划运作系统的法律化。因此，在法律层面上将“两规”协调问题进行统一规定成为当务之急。建议对《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰，以增强规划权威性、便于具体操作执行。其中，应该明确“两规”的实施反馈与调控管理，在实施管理中，要充分利用高科技技术，例如“3S”技术，辅助规划管理、决策、设计和监督等工作。
　　3.4城市发展方向协调统一
　　要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。
　　3.5多途径寻求解决城镇建设用地供需矛盾
　　当前，城市化进程已到了关键时刻，在加快小城镇建设的同时，也要保护日益稀缺的耕地资源。无疑城镇建设用地的规模是土地利用总体规划和城市规划矛盾集中的焦点。在实现区域耕地总量动态平衡的前提下，一手抓耕地，合理用地，集约用地；一手抓土地开发整理，不但要在城市化进程中推进集约用地，而且要在集约用地中加快城市化建设。第一合理确定城市规模，建立耕地转用管制制度第二加强集约用地机制，严控建设用地规模，积极盘活城镇存量土地，加大旧城改造力度，提高城镇土地利用率第三提高城市化率，在加大农村人口向城镇转移的同时，积极进行农村居民点用地整理，合理调整农村用地结构；第四使建设用地规模在两个规划中均保留部分空余调剂指标，以利于协调。
　　我国人口众多，耕地资源相对稀缺，只有在实践中协调好“两规”之间关系，才能从根本上解决城市发展和土地利用的矛盾。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下，新一轮土地利用总体规划和城市总体规划仍需进一步协调和衔接，才能更为有效地保护和合理利用土地资源，保障国民经济和社会的可持续发展。
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