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基层检察院内设机构整合问题的思考

来源:用户上传      作者: 梁高峰 李瑞

  基层检察院在检察机关占有重要地位。从某省情况看,基层检察院占检察机关的90%以上,干警人数占75%以上,办案数量占80%以上。基础不牢,地动山摇。检察机关内设机构是检察权有效运行的载体,其设置是否科学、合理,直接关系法律监督职能的充分发挥。
  一、基层检察院内设机构整合情况分析
  为了更好地优化资源配置、实现检察工作的科学发展,该省的一些基层检察院较早开展了内设机构整合工作的探索,取得了一些实践成果。
  2002年至2004年间,先后有A、B等四个县级检察院开展了内设机构整合。A县检察院将原来9个科室精简整合为一室、一局、三科(办公室、职务犯罪侦查局、侦查监督科、公诉科、控告申诉监督科),除职务犯罪侦查局为副科级规格外,其他4个机构均为股级规格。B县检察院将原来9个科室撤销后整合为五个局(侦查局、批捕局、诉讼局、控告申诉局、综合局),并申请将五个局规格确定为正科级,但最终未获当地编制部门批准。
  C县检察院将原有的9个科室整合为7个部门:侦查监督科(吸收监所检察职能)、公诉科、职务犯罪侦查局(集反贪、反渎、举报中心、预防、法警队为一体)、民行申诉科、办公室、政治处。同时,提高内设机构规格,职务犯罪侦查局、政治处升格为正科级规格,其他科、室升格为副科级。2010年增设了案件管理中心。
  某市D、E两个基层检察院内设机构整合采用了“4+3”模式,整合后两院的内设机构统一为7个,即政治处、检察业务保障科、案件管理中心、法警大队、职务犯罪侦查局、刑事诉讼监督科、控申民行检察科。D县检察院还成立了3个乡镇检察室,并分别配备了专职工作人员。
  F县检察院实行主诉主办检察官制,取消部门负责人对案件的把关审核权,赋予主诉主办检察官对承办案件独立提出处理意见权,并实行错案终身追究责任制。主诉主办检察官对所办案件作出处理意见后,由分管检察长审核批准签发,重大案件及有分歧案件由检察长或检委会决定。同时,改变过去检察官办案、科局长把关、分管检察长或检察长审批的模式,取消科室随意指定检察官办案,实行案件管理中心统一随机分配制度,将过去对科室部门考核改变为直接考核个人。
  总体来说,部分基层检察院经过机构整合后,在初期都收到了积极的效果。一是实现了对有限人力资源的有效整合和调配,内设机构特别是业务部门的力量得到进一步增强,促进了办公办案效率的提高。二是同步提高了内设机构规格,部分干警的职级待遇得到提高,检察人员的工作积极性增强。三是有利于培养一专多能的复合型人才,推动了队伍专业化建设。
  但通过实际运行,仍有一些困难和问题需要进一步研究解决。一是机构名称与原有的机构名称不一致,对上对外容易产生认识混乱。同时,在处理与上级检察院对口部门的关系上,“一对多”的矛盾更加突出。二是虽然实现了机构和人员的整合,但是各部门间职能的有机衔接、有序运行缺乏相应规范。同时,升格获批困难,机构的减少带来相应的干部职数的减少,影响了干警的工作积极性。三是机构整合不彻底,虽然解决了人少案多的问题,但工作到了科室还要进行二次分配,内部职能和工作关系无法理顺,容易产生摩擦和相互推诿。后来,A县等基层检察院又不得不恢复了原来的机构设置。四是机构整合后,工作效率相对提高,但存在内部监督制约薄弱的问题。五是实行主诉主办检察官制,相应的保障机制、监督机制、退出机制不配套,与部门负责人的关系协调难。
  二、对基层检察院内设机构整合的几点意见和建议
  基层检察院内设机构整合是一项系统工程,需要上下级检察院的共同努力,任何急功近利和浅尝辄止的做法都不可取。目前,基层检察院内设机构整合所面临的种种问题,有的可以通过自身机制的不断完善来加以克服,有的则需要有关部门和上级检察院来解决。
  (一)要正确对待检察官个人合理的利益要求
  基层检察院任务重,压力大,工作辛苦,检察人员级别低、待遇低、晋升难、机会少、发展空间有限。由于长期以来一直沿用党政干部单一的行政化管理模式,行政职级决定个人待遇,迫使检察官们不得不将更多精力用在行政职级的晋升上。如果检察机关内设机构过少,许多检察官就晋升无门。因此,自然而然的选择,可设可不设的仍要设,可分可不分的坚持分,因为多一个机构就可以多设几个职位,抬高一个位子则可以多解决一个级别。在整合过程中,只靠单纯的思想政治工作,强调检察官个人要有高度政治觉悟和服从大局的意识是远远不够的,在利益主体日益多元化的时代,必须正确对待检察官个人合理的利益要求,妥善平衡检察官个人之间的利益,实现现有人员的合理安置和过渡。
  内设机构的整合要真正取得实效,就应逐步去除检察官行政化管理的模式,实施检察官分类管理,将个人待遇与检察官等级挂勾,避免检察官全部拥挤在晋升行政级别的独木桥上,形成各归其位、各展其长、各得其所的职业发展通道和良好工作环境。2011年,中组部与高检院联合下发了《检察官职务等级序列管理办法》,修改了1998年高检院《评定检察官等级实施办法》,亮点是将低等级检察官的晋升年限普遍缩短了一、二年,但遗憾的是,要晋升高等级检察官序列,必须与一定的行政级别相对应,不仅没有淡化行政化管理,反而进一步强化了行政职务与检察官等级之间的联系,不利于提高检察官待遇,检察官的主体性得不到应有的体现。然而,检察官去行政化管理,必然要触动现行体制的某些方面,与现行检察官管理体制的理念不尽相符。当然,实施分类管理改革是一项具有对检察队伍建设产生深远影响的重大举措,将触及检察体制、工作机制、人事管理体制等重大问题,涉及面广,需要稳妥推进。
  (二)要克服部门本位和利益,统筹平衡内设机构的设置
  科学、合理设置内设机构是实现上级检察院对下级检察院加强领导、增强业务指导的有效载体,也是实现检察机关队伍专业化、执法规范化、保障现代化和管理科学化的有效手段之一。但是,许多情况下,一些上级检察院内设机构片面强调本部门、本条线工作的重要性,以会议、文件、特别是考核等方式要求基层检察院必须设置对应的内设机构,配备人员和装备。而对一些下级检察院来说,正好可以借机增加职数,以缓解行政职位“僧多粥少”的窘境,但有限的检察资源却因此而更加分散,机构更加臃肿,职能配置更加混乱,这也是造成基层检察院内设机构过多过细的原因之一。   不同层级检察机关的内设机构应有不同的设置思路。省级院除了办案工作外,还要承担制定检察工作发展思路、宏观指导等职能,在机构的设置上理应与高检院做到齐全对应。市级检察院处于对上对下的枢纽位置,日常工作侧重于直接行使检察职能和对下具体指导,主要部门与省级院大致对口,能够保证办公办案正常有序运转即可。而基层检察院主要是贯彻落实上级检察院决策部署、侧重具体检察工作,限于有限的司法资源,没有必要与上级检察院实行严格的上下对应,可根据本辖区案件种类和数量的多少,将具有相似职能的机构整合在一起,使有限的人力资源更好地发挥作用。
  作为上级检察院,更要有全局意识,要克服部门本位和利益。尤其是各部门在工作部署涉及机构增设问题时,不能擅自对下级检察院提出要求,应当由检察长或政治部作出统一规划部署。基层检察院进行机构整合前,应将方案层报省级院,由省级院统筹把握,避免出现相同的基层院内设机构差别过大的问题,这样更有利于推进检察工作一体化。
  (三)妥善处理机构整合与强化内部监督的矛盾
  随着社会的发展,人民群众对检察机关的期待越来越高,法治的要求也越来越严格。因此,强化检察机关内部监督制约,保证对检察权监督制约的及时性和有效性,防止和纠正违法违规办案,就成为内设机构整合过程中必须坚持和考虑的重要问题。从监督制衡理论看,强化监督就是要做到合理分权,做到决策权、执行权和监督权的分离,防止权力过分集中。从检察机关的办案流程上看,存在受案、侦查、侦查监督、公诉、控告申诉等多个环节。一方面,为确保执法办案质量,需要分设部门、增加环节来加强对执法办案的监督制约;而另一方面,为提高执法办案效率,需要整合机构,减少执法办案环节。每个执法办案环节的分离固然更有助于实现检察机关内部的监督制约,然而,受人员编制、机构数量、工作量等客观因素限制,通过叠床架屋似的增设机构和人员来实现内部监督制约面临诸多实际困难。整合的目的不是为精简而精简,为细化而增多,而是理顺机制,更加科学、合理的配置检察职能,实现机构设置与职能分配之间的平衡与协调,确保检察机关法律监督职能的实现。
  (四)建议对《人民检察院组织法》进行修改
  《人民检察院组织法》是具体规定检察机关性质、组织结构、机构设置、人员产生等内容的一部重要法律。
  1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》从第8条到第12条对内设机构和人员编制进行了列举式规定,规定最高人民检察署设办公厅,第1、第2、第3处,人事处、研究室等,设厅主任、处长、科长、组长等职。《各级地方人民检察署组织通则》也分别对最高人民检察署、省(行署)和县(市)人民检察署得机构和人员编制作了列举式规定。这是新中国在第一部《宪法》还没有制定的情况下,依据《中央人民政府组织法》组建检察机关,明显带有创建性质,但它为建设完备的检察制度积累了经验。
  1954年《人民检察院组织法》第22条规定“各级人民检察院的人员编制和办公机构由最高人民检察院另行规定。”1979年《人民检察院组织法》第20条规定“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅,并且可以按照需要,设立其他业务机构。地方各级检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”1983年修改的《人民检察院组织法》改变了原来的列举式立法模式,对检察机关内设机构只作了原则规定,第20条规定“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”1986年《人民检察院组织法》延续了此规定。
  1983年《人民检察院组织法》对机构设置的这一修改,一方面是基于我国检察机关的职能具有多样性,法律不便于作出具体的规定;另一方面,也是为了适应以后形势发展变化的需要,保持组织法的稳定性和连续性。但这样一来,原则性的规定却客观上给基层检察机关过多地设置内设机构打开了方便之门,使检察机关职能在随形势发展而不断完备的同时,只要做好与当地编制办公室的协调工作,内设机构便有了扩张的空间。对于基层检察院增设机构、提高规格的做法,因为能够解决人员的级别待遇,调动干警的工作积极性,上级检察院一般也会乐观其成。
  鉴于目前基层检察院在内设机构方面存在的种种问题和缺陷,建议修改《人民检察院组织法》,进一步对检察机关的机构设置、人员编制、检察官地位和职责等内容进行补充完善。一是明确检察官的主体地位。检察官是检察权运行的基本组织形式和组织单元,内设机构的整合与检察官的定位和作用密不可分。机构的整合必须以检察官为中心,构建责、权、利于一体的工作机制,保障整合后机构的顺畅运行。二是规范机构名称和规格。内设机构设置的不统一,不仅有损检察机关作为司法机关的严肃性,而且也不利于贯彻落实检察工作的一体化。作为国家法律监督机关,其内设机构名称应科学、严谨,名称与其职能相称,且名称要规范统一。同时,应当落实检察机关的宪法定位,明确内设机构的规格,改变现在不同县区院之间职级待遇差别过大的问题,适当提高基层院的职级。
  (五)高度重视和加强机构设置的检察理论研究
  内设机构的设置必须建立在对诉讼原理和检察工作规律了解、掌握的基础上,在正确的检察理论的指导下进行,不能随意设置。而目前基层检察院内设机构整合往往表现为法律制度框架内工作机制的调整,理论界关注不多,研究成果较少。然而,如何围绕检察职权进行职能划分、机构整合坚持什么原则和标准、如何设置机构以及由此决定的检察权的运行和管理模式,迫切需要检察研究理论的支撑。对此,理论界和实务界都应予以足够的重视,积极研究探索检察职能和职权的完善,科学合理设置机构,使其更能体现程序法治的要求,更适应检察工作科学发展的需要。
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