相关利益主体视角下西部矿产资源开发中的利益博弈分析
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作者: 陈魁
[提要] 我国西部地区矿产资源丰富，但资源的开发价值并未充分体现在西部的经济发展中，矿产资源收益分配问题成为社会关注的热点、难点问题。本文从矿产资源开发活动中相关利益主体的角度切入，分析各利益主体间的利益博弈状况，并针对博弈过程中存在的问题提出相应的利益协调措施。
关键词：矿产资源；相关利益主体；利益博弈
中图分类号：F124.5 文献标识码：A
收录日期：2014年10月9日
一、引言
西部的优势在于资源，其矿产资源丰富，是全国重要的能源战略区域。特别是西部大开发以来，西部地区成为国家资源基地，有力地支援了国家的工业发展和现代化建设，带动了地方经济和相关产业的发展。但与此同时，西部的矛盾也在于资源。由于长期以来我国存在着“资源低价，环境无价”的观念，资源价值对西部的贡献并未在经济发展中充分体现出来，西部地区也出现了“守着煤山砍柴烧”等“富饶的贫困”现象。实证研究表明，“资源诅咒”在西部矿产资源开发过程中已经出现。另外，矿产资源开发也给资源输出地带来了一些环境外部性问题，如环境污染、生态破坏等。
矿产资源收益分配问题是全社会关注的热点、难点问题，一直以来没有得到有效解决。矿产资源收益分配是由矿产资源产生的经济收入在不同主体间的分配。我国矿产资源收益分配主要包括矿产资源补偿费、资源税、矿业权收益三种（杨德栋、王娜，2006）。矿产资源开发过程中利益分配问题是西部社会经济发展各种矛盾的集中体现。已有研究表明，西部矿产资源开发利益矛盾主要表现为中央政府与地方政府利益矛盾、政府与矿业企业的矛盾、地方政府与中央企业矛盾以及政府、企业与资源地居民的矛盾；矛盾形成源于利益主体之间诉求能力差异及利益主体诉求能力差异的制度背景（王艳、程宏伟，2011）。
从现有的研究趋势来看，我国对资源开发中利益分配问题存在很大分歧。相关利益主体的利益分配仍然不合理，所以不同利益主体在利益分配方面一直存在着利益博弈。已有不少研究致力于资源开发中的利益博弈问题，但是对相关利益主体视角下西部矿产资源开发中的利益博弈的分析还不够深入，所以本文从相关利益主体视角切入，着重分析利益主体间的利益博弈过程，并针对博弈过程中存在的问题提出相应的利益协调措施。
二、西部矿产资源开发中的相关利益主体分析
矿产资源收益分配是由资源产生的经济收入在不同利益主体间的分配。目前，我国矿产资源收益主要有三种类型：资源税、矿产资源补偿费、矿业权收益。我国矿产资源属于国家所有，国家利益是一个可以层层分解的利益层次，在中央政府利益优先保证的前提下，地方政府也可以依法分得部分利益。矿业权人是完整的企业法人，应享有相关法人财产权所带来的正常投资利润和超额风险回报。在集体土地上开采矿产资源，一般都会对集体土地和周边生态环境构成一定的破坏。资源地居民作为集体土地的主人，不得不承受矿产资源开发活动的负面影响，因此资源地居民作为相关利益主体，也应当得到相应的补偿。
矿产资源的相关利益主体之间存在着比较明确的行政隶属关系，不论是矿产资源的中央政府主管部门，还是地方各级行政机构以及由此产生的相关的矿业企业或是地勘单位，他们之间存在明晰的行政隶属关系。各个相关利益主体的行政上的隶属关系从经济学的角度来讲，就是一种委托代理关系，而且是一种多层次的委托代理关系。在多层次委托代理关系下，矿产资源开发主要利益主体政府、企业与资源地居民之间的利益冲突不断升级，中央政府与地方政府存在资源开发收益权的分配冲突与推动当地经济发展方面的分歧；当地居民拥有丰富的矿产资源，但是由于矿权与地权的分离其利益没有得到有效补偿。因此，根据已有的研究，本文认为西部矿产资源开发应包括中央政府、地方政府、矿业企业、资源地居民等利益主体。各利益主体依照不同的法定权利在矿产资源开发过程中进行利益博弈，表现形式错综复杂。
三、相关利益主体视角下西部矿产资源开发中的利益博弈分析
（一）中央政府与地方政府利益博弈。在我国分税制体制下，税费分成比例是中央政府与地方政府博弈过程中的直接矛盾。按照我国资源税费分配政策，资源补偿费中央与地方一般是4∶6分成，矿业权出让权益中央与地方2∶8分成。仅仅从这两项的比例上看，地方政府应该获取了大部分收益，但是由于资源税税负相对较低，因此在地方政府财政收入中比重较少。按我国分税制体制，增值税和所得税属于中央与地方共享税，75%的增值税和60%的企业所得税收入归中央，而增值税和所得税是名副其实的财政收入的重要税种，这就影响了地方政府的利益。
另外，与矿产资源相关的权、责、利分配不一致是中央政府与地方政府之间利益博弈的根源。中央政府是矿产资源产权主体，获得所有权收益，地方政府不具有资源所有权，但可以通过资源开发许可权的行政配置和投资权的控制来获取收益，资源开发权决定了利益分配格局。总体上，中央政府在资源开发中获得了更多经济利益，而地方政府又承担本地经济发展的绝大部分责任，因此为获得更多资源收益权利不可避免与中央政府产生利益博弈。
（二）政府与矿业企业的利益博弈。矿业企业与政府的利益博弈主要在税费征收与矿权定价方面。多数学者认为，我国现行税费体系由于税种较多，加上存在重复征税或者地方政府向企业摊派税费的情况，造成多数矿业企业税费负担过重，综合对比国内外矿业税收，我国矿业税费率较国外高出6个百分点，增值税和资源税是负担较重的主要因素。但另一方面税费负担过高的同时，部分中央企业以极低的价格获取矿业权，不但严重低估矿产资源价值，政府利益受损，而且很可能会使部分中央企业获得高额垄断利润的同时未充分利用矿产资源。
（三）地方政府与中央企业的利益博弈。西部地区矿产资源的多数开发权分配给了中央企业，中央企业的经营活动与地方政府经济发展的目标不可避免会产生矛盾。资源地政府为保障地方的长远利益，通常会选择发展附加值更高的资源利用项目，但是已有学者研究发现，因为中央企业开发的资源主要以向东部输出为主，因此基本不考虑地方政府的产业规划，地方政府依靠引入大型中央企业来促进当地就业率、带动当地经济发展的愿望往往不能实现，相反，规模经济效应和中央企业的垄断行为会严重挤出地方企业和民营企业的市场份额，这便直接影响了资源地政府经济利益。 （四）政府、企业与资源地居民的利益博弈。资源地居民承担了矿产资源开发中的负的外部效应，在矿产资源开发相关利益主体中处于弱势地位。由于矿业企业在资源开发中占用土地以及造成的生态环境破坏，从而与资源地居民产生直接的利益博弈。另外，地方政府要获得经济发展的同时又要兼顾本地区社会稳定，在土地补偿、税费征收和环境恢复补偿方面与矿业企业和当地居民都存在矛盾。例如，土地补偿问题是矿业征地的核心问题，既关系到当地居民的切身利益又涉及到地方政府的利益。
四、西部矿产资源开发中的利益协调措施
（一）建立合理明晰的矿权制度。建立合理、明晰的矿产资源矿权制度是解决各利益主体在矿产资源开发中利益博弈的关键。按照科斯定理的基本原理，存在交易费用的前提下，产权初始配置的合理化是实现帕累托最优的必要条件。矿产资源的开发也应遵循这一原理，以避免矿权制度的不明确成为矿区地方政府与中央利益冲突的根源。因此，在有关矿产资源初始矿权的配置法律条款中，应该明确未来矿产资源初始矿权的二元分布（即明确未来国有土地下潜在的、新的矿产资源的初始矿权归中央政府所有；集体土地下矿产资源的初始矿权归地方政府所有）。这样，中央和地方政府均可通过对矿产资源初始矿权的行使和转让获取矿权收益。
（二）建立完善的矿产资源收益分配制度。矿产资源收益分配制度就是规范政府与矿业企业利益分配关系的制度安排。按照国际惯例，将矿产资源总体收益分成税、矿权收益和投资收益三部分，而目前我国在资源税费制度，资源有偿使用制度方面存在许多不足之处，如税费设置不合理、税费制度缺乏灵活性，没有鼓励劣等资源开发的政策等。针对这些问题，一方面继续完善行政性税收政策，减轻企业税收负担，例如应扩大增值税征税范围，将所有企业提供的与矿产企业相关的劳务均纳入增值税征收范围。这不仅便于征收管理，也可以充分发挥增值税税收中性优势，符合我国扩大增值税征税范围、实现公平税负的趋势；另一面完善权利金制度，明晰矿权收益，例如完善中央与地方的利益分享机制，是解决中央和地方政府利益博弈的关键。
（三）建立有利于我国可持续发展的生态环境补偿机制。建立生态环境补偿机制能从源头上促进经济同环境保护的协调发展，为经济的可持续发展提供制度保障。建立生态补偿机制的基本目标是要求以更长远的眼光来看待和评估矿产资源的价值，要求资源收益地区对资源贡献地区给予环境恢复补偿，从而停止浪费资源、破坏生态的粗放型经济发展方式，获得长期的、可持续的经济与环境的和谐发展。
生态环境补偿机制不仅能迫使企业改变无偿使用矿产资源的观念，而且可以使企业在资源开发中主动寻求生态成本降低的措施。这样既可以促使企业努力提高生产技术、合理利用资源，又可以减少对生态环境的不良影响。相信有利于可持续发展的生态环境补偿机制、合理的资源税费制度以及完善的资源有偿使用制度，能够充分协调不同利益主体在矿产资源开发中的利益博弈，在增强地方经济发展活力和动力的同时，又能实现经济与环境的可持续发展。
主要参考文献：
[1]王鹤霖.油气资源开发利用中的利益主体及其博弈研究[D].西安：西安石油大学，2012.
[2]王艳，程宏伟.西部矿产资源开发利益矛盾研究综述与展望[J].成都理工大学学报（社会科学版），2011.1.15.
[3]刘春学，李连举.浅析矿产资源开发中的利益分配博弈[J].技术经济与管理研究，2013.5.
[4]卢凤瑶.内蒙古资源开发与少数民族利益研究[D].呼和浩特市：内蒙古大学，2012.5.30.
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