处理闲置土地的思考

来源:用户上传      作者: 洪辛集 陈伯明

　　闲置土地的存在，一直困扰着中国土地市场的发展，阻断了地产市场的供求关系，无形之中也造成了土地资源价格的上涨，其带来的问题还包括：破坏城市景观形象，不利于城市生态环境建设，不利于城市周边耕地资源保护，影响城市整体功能发挥。
　　
　　一、闲置土地的成因及其引发的问题
　　
　　闲置土地之所以一直难以根除，可将原因归结于对于闲置土地认定的问题，包括以下四点：
　　
　　一是闲置土地的认定存在法律上的障碍。法律对于闲置土地的认定存在一些含糊之处，对于哪些属于不可抗力，或者属于政府及有关部门在动工开发前必需的前期工作等没有明确。对于政府及其有关部门的原因造成动工开发迟延的是否算闲置，对于土地使用者反复修改规划延迟开工或司法查封造成的闲置是否属于法律规定的除外情形，存在诸多争议，在执行过程中存在较多障碍。
　　
　　二是闲置责任难以界定。由于闲置土地的成因错综复杂，对闲置土地的调查取证往往需要涉及到发改、规划、建设、环保、水利、供电、通讯等众多部门，而所涉及部门对于闲置土地处置工作意见不统一，会导致闲置土地的责任认定以及处置流产。
　　
　　三是关于土地闲置费征收的问题。土地闲置费属行政收费，不属行政罚款。因此，对拒不缴纳土地闲置费的，土地监察部门无法采取行政处罚的强制手段予以征收。同时国家法律法规政策规定的土地闲置费的征收标准也不一致，也影响了土地闲置费征收的效果。
　　
　　四是关于闲置土地处置方式的问题。传统的处置方式没有区分闲置土地的性质，对于何种闲置性质选择何种处置方式没有做细分，显然不科学、不合理。
　　
　　二、现阶段应对闲置土地的措施
　　
　　目前，针对闲置土地的相关问题，现阶段主要从以下方面采取了处理措施，包括法律、合同、舆论监督以及安排临时使用等方面。
　　2004年国土资源部出台《闲置土地处置办法》，其中规定下列六条处置方案：1.延长开发建设时间，但最长不得超过1年；2.改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；3.安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；4.政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；5.政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；6.土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。法律其他条款还规定1年未开发的，征收土地使用权出让金的20％作为闲置费；2年未动工的无偿收回等强制性措施。
　　对收回的国有闲置土地、集体所有的闲置土地，法律分别进行了规定。主要手段是恢复耕种，不得恢复耕种的根据土地利用总体规划优先利用闲置土地，重新明确闲置土地性质再开发使用，鼓励优先开发闲置土地。闲置土地再利用时，对其利用情况进行跟踪、监督，建立闲置土地档案。
　　由于政府及有关部门无法衡量定额征收的城镇土地使用税与闲置土地可能产生的投机收益的比值大小，土地因闲置的收益随土地资源市场的供求和价格机制波动，事先预定的税收定额对此未必有效。而且从《物权法》角度来看，强制性收回土地属于对于私权的介入，与《宪法》存在一定的抵触。故除了制定闲置土地处置的相关法律外，通过合同约束开发商是目前避免土地闲置的一个重要手段。合同有其较完善的法律作支持，哪一方违反合同，就根据《合同法》处理是既依法又容易落实的一个举措。
　　此外，运用新闻媒体提高闲置土地的曝光率，加强了关于土地闲置处理的案例报道和法规普及教育。如适时征收土地增值税、严格管理土地开发资金等举措也在闲置土地处理的问题上起到了一定作用。
　　对于农业闲置用地，可以组织耕种短周期的速生作物创造经济价值，同时也保护了土地和生态环境；对于城区以及城乡结合部土地，可以临时规划为停车场所以及流动人口的暂居地，缓解城市压力。
　　
　　三、处理闲置土地的思考
　　
　　我国以GIS为代表的市域闲置土地系统采用动态管理，将闲置土地空间数据、属性数据和现状图形有机结合起来，通过AreGIS平台管理图形信息。对于属性数据以及文档的管理，则采用大型关系数据库系统和三层架构的体系结构，利用AresDE进行图形数据访问和管理，实现图形一体化管理，
　　整体系统分为3个层次：数据层、数据访问层、应用层，各层之间相互协调完成系统的功能。以管理杭州某高校闲置土地为例，通过数据层，将该桩闲置土地的地理位置土地信息写进大型关系数据库；采用ArcsDE协同管理空间数据库以及数据访问组件，建立该桩闲置出让土地的数据访问层，实现数据库的访问和管理；建立便捷的操作界面，提升对于不同闲置原因以及地理位置的土地数据的查询管理能力。
　　此外，金融部门应尽快介入。对开发商而言，土地不是软肋，资金才是命门。国土部门在清理整顿闲置土地上的艰难可想而知，金融部门的滞后性己严重影响到了整顿闲地、楼市调控的力度和效果。尽管国务院规定对存在建设用地闲置的房地产项目禁止发放贷款或以此项目用地为抵押物的各类贷款，但金融部门的协助似乎没有见效。既然国土资源部己将囤地“黑名单”移交银监会、证监会等金融部门，试图通过部委联动来限制开发企业贷款和上市融资，那么金融部门是否可以效仿，将贷款明细公布于众呢?
　　
　　四、处理闲置土地应遵循的原则
　　
　　闲置土地处置创新，应遵循四条原则：一是合法性。在闲置土地处置中遵循合法原则，可以有效避免纠纷，为闲置土地处置活动的顺利有效开展提供法律保证。二是可行性。应实现处置方式的合理、可行性，处置效果的高效率、高质量，如能在现有的法律制度框架之下构建新的处置办法，将显著增加其可行性与操作性。三是前瞻性。闲置土地处置方式的创新必须与社会发展吻合，在对现有处置过程中正确认识和理解基础上，依据前瞻的思维，分析形势或事件进行改进和创新。四是帕累托改进原则。william Wade说，一个措施虽是达成目的所必需的，但不应造成过度负担，应合乎比例。闲置土地处置方式的创新就要在公共利益没有受到损害或减少的情况下，同时维持受让方的经济利益的平衡，以实现公共利益与个人利益问的平衡。
　　
　　李求军　责任编辑

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