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供电企业内部控制体系建设初探

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  摘要:企业内部控制是提高企业运营效率,保障企业依法合规经营,促进企业实现战略目标的活动,内部控制体系的建立和完善也是一个循序渐进、由点到面、逐步深化的管理过程。本文解读了企业内部控制规范关于内控体系建设的规定,通过对供电企业管理现状对建立内部控制体系的不利影响进行分析,提出了内部控制体系建设的实施步骤,希望对同行实施内部控制具有借鉴作用。
  关键词:内部控制 建设 管理 步骤
  中图分类号:C93 文献标识码: A
  一、国内企业内部控制基本规范体系的形成
  2006年6月20日,国务院国有资产监督管理委员会正式对外发布了《中央企业全面风险管理指引》,对中央企业开展风险管理工作的目标、全面风险管理体系建设的内容、流程以及工具和方法进行了详细的阐述,并提出了明确的执行要求。2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》,构建了企业内部控制的标准框架,规范了内部控制管理的标准。2010年4月15日,财政部等五部门联合发布了《企业内部控制应用指引第1号――组织架构》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》,对企业建立、实施和评价内部控制提出了具体要求,标志着适应国内企业内部控制规范体系基本形成。
  二、企业内部控制规范体系解读
  国资委《中央企业全面风险管理指引》明确指出内部控制是全面风险管理体系的组成部分。但因《企业内部控制基本规范》发布较晚,借鉴了COSO全面风险管理框架的内容,所以内部控制的边界扩大了不少,包括实现目标和要素都与全面风险管理较为接近,可视为全面风险管理的具体实施规范。
  《企业内部控制基本规范》指出,企业建立与实施内部控制应当包括五个要素:一是内部环境,包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。二是风险评估,要求及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险,合理确定风险应对策略。三是控制活动,要根据风险评估结果,采用相应的控制措施,将风险控制在可承受度之内。四是信息与沟通,需及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息,确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通。五是内部监督,要对内部控制建立与实施情况进行监督检查,评价内部控制的有效性,发现内部控制缺陷,应当及时加以改进。上述五个要素相互联系、相互促进,以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证,构建了企业内部控制的框架。
  企业内部控制规范的配套指引由18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》组成。其中,应用指引是对企业按照内控原则和内控“五要素”建立健全本企业内部控制所提供的指引,在配套指引乃至整个内部控制规范体系中占居主体地位;企业内部控制评价指引是为企业管理层对本企业内部控制有效性进行自我评价提供的指引;企业内部控制审计指引是企业外部的会计事务所或审计事务所执行内部控制审计业务的执业准则。
  三、供电企业管理现状对建立内部控制体系的影响
  近年来,随着业务量的增长,用电主体的多元化,各地市级供电企业也采取了完善制度、规范流程、强化监督等一系列加强管理的措施,但在管理思路上比较落后,已不能适应日渐复杂的经营管理需求,同时也会影响内部控制体系的建立与实施,主要有以下几方面问题:
  (一)员工风险意识较为淡薄,存在认识上的误区。
  地市级供电企业管理人员普遍缺乏风险管理意识,存在认识上的误区:一是多数领导干部与员工对于风险管理工作还停留在完成任务的阶段,未真正理解内部控制和风险管理对企业的真正意义是在于降低公司经营风险、实现公司整体管理目标,是企业管理的需要,是企业健康发展的需要。二是认为内部控制和风险管理是公司领导和审计部门的事情,缺乏全员参与的意识。按照当前分工,地市级供电企业和县级基层单位的内部控制及风险管理工作均由内部审计部门牵头组织,因此个别部门的员工认为自己参与内部控制和风险管理工作是为审计部门做事,表现消极应付,出现“搞形式”、“走过场”现象。
  (二)企业内部组织机构与内部控制体系存在矛盾。
  建立内部控制体系所需要的风险评估和控制活动需要对原有的业务流程进行识别、梳理、优化和再设计,对企业原有的组织结构形成了冲击,打破了原来职能部门的条块分割,企业的内部控制体系也发生了变化,但供电企业长期以来都是以管理部门进行职能分工,业务流程在部门间缺乏统一规范的接口,这就造成了业务流程管理与部门人事管理出现交叉,容易产生一些矛盾,出现管理“踢皮球”的现象。
  (三)内部控制难以深入实施,与控制规范还有较大的差距。
  建立与实施内部控制应当遵循全面性原则,内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程,覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项,实现全体员工对风险管理的参与,不但要包括业务风险,还要包括法律风险、技术风险等。按照全面性原则,内部控制要做到深入实施、全员参与,难度很大,短期内难以取得实质性效果,多数内部控制工作仍然局限于财务、内部审计等相关部门,风险管理工作仍是低水平和小范围,只局限于少数职能部门,无法渗透或应用于企业管理全过程。
  四、供电企业建设内部控制体系的步骤
  内部控制管理体系的建设是一个系统工程,涉及了企业管理的方方面面,任何企业都不可能一步到位建立一个完善的体系。地市级供电企业建设内部控制体系应当以经营的效率与效果为主导目标,以财务报告可靠、资产安全与经营合规为三个保障目标,结合实际情况克服现有管理模式中的不利影响,围绕《企业内部控制基本规范》关于内部控制建立与实施的五要素展开。
  (一)建立内部控制组织机构,为内应设立企业层面的内部控制体系建设领导组和办公室,办公室从各主要部门抽调人员专职从事内控体系建设工作,待体系正式运行时,办公室解散,人员归位到各经营管理部门,且牵头职能也划归审计部门。   (二)诊断与完善内部环境,为内部控制的实施奠定基础。
  内部环境是企业内部控制建设与运行的载体,支配着企业全体员工的内控意识,影响着全体员工实施控制活动和履行控制责任的态度、认识和行为。在建设内部控制机制时,供电企业首先要诊断与完善内部环境,为控制活动的设计与运行奠定基础。
  内部环境的诊断与完善包括治理结构、机构设置、权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等六个方面的内容。其中,机构设置、权责分配与内部审计的定位三个方面必须先行完善,后续的控制活动设计与运行才会顺畅。治理结构、人力资源政策与企业文化三个方面,可以伴随控制活动的运行同步完善。在机构设置和治理结构方面,地市级供电企业是典型的国有企业分支机构,实行总经理负责制,不存在公司治理结构的问题。其与县级的基层供电单位在纵向构成两级组织层次,在上下层决策权限划分、同级机构设置和权责分配、内部审计定位方面需要按照引用指引的要求科学设计,保证内部控制目标的实现。一般内部审计部门可以作为内部控制体系建设的责任部门,牵头组织内控体系建设工作。在人力资源方面,需明确人力资源的引进、开发、使用、培养、考核、激励、退出等管理要求,实现人力资源的合理配置,适应内部控制体系建设的需要。在企业文化方面,需采取切实有效的措施,开展内部控制和全面风险管理方面的培训,培育公司风险管理文化,从根本上解决内部控制体系建设中因人为因素而导致的执行障碍。
  (三)动态评估业务流程风险,把好建立内部控制体系的重要环节。
  风险评估是内部控制体系化建设的重要表现,是后续内控措施设计的重要依据。根据成本效益原则,综合运用风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等风险应对策略,实现对风险的有效控制。针对重要风险强化内部控制措施,有效降低风险;对于次要风险,简化控制活动与流程设计,承担相关的风险,体现经营的效率与效果为主导目标的内控建设理念。
  (四)规范控制活动的设计,充分运用内部控制的管理手段。
  控制活动是内控体系实施的核心要素,企业在规范控制活动的过程中,应当形成内部控制政策与程序手册(下简称内控手册)。供电企业在设计控制活动时,应当坚持与经营管理活动相融合的设计理念,首先界定企业的控制活动循环,然后将内部控制措施嵌入控制活动中,完善经营管理活动的制度流程设计,形成企业的内控手册。内控手册分模块设计,每一模块一般包括五个方面的内容:一是管理目标。围绕内部控制的目标,在设计内控手册时需明确控制活动的管理目标。例如采购付款循环,其管理目标应当包括保障物资供应、提高采购效率、降低资金占用、控制采购成本、保证核算准确等。二是管理机构及职责。需清晰界定控制活动涉及的组织及职责,确保后续流程运行的顺畅性。三是授权审批。应当明确控制活动涉及的所有权限在地市级供电企业、县级基层供电单位两个管理层面的划分及各层面中职能部门之间的划分,并且明确各级审批责任。四是控制活动要求。通过制度文本的形式明确控制活动各控制环节的内控要求,作为相关经营管理流程设计的基础。五是再造业务流程。
  (五)保持有效的信息沟通,为内部控制有效运行提供条件
  信息与沟通是指在内控建设中,保证在恰当的时机让恰当的岗位获取适当的信息。信息与沟通的设计应当贯穿于内部环境、风险评估与控制活动的始终,例如风险评估报告的报告程序,控制活动中的控制文档设计,都体现了信息与沟通要素的建立与健全。供电企业在建立和实施内部控制体系时,需加强内部报告管理,全面梳理内部信息传递过程中的薄弱环节,建立科学的内部信息传递机制,明确内部信息传递的内容、保密要求及密级分类、传递方式、传递范围以及各管理层级的职责权限等,促进内部报告的有效利用,充分发挥内部报告的作用。
  (六)实施内部监督与评价,为内部控制的持续完善提供保证。
  内部监督置于五要素之末,是内控管理闭环的体现。同时,内部监督也可以视为五要素之首,是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通要素持续完善的基础。供电企业的审计部门应承担内部监督工作,对内部控制进行监督与评价,并直接向经理层报告。对监督过程中发现的内部控制缺陷,应当分析缺陷的性质和产生的原因,提出整改方案,采取适当的形式及时向经理层报告,保证内部控制体系得到持续完善。根据企业经营业务调整、经营环境变化、业务发展状况、实际风险水平等情况定期对内部控制的有效性进行自我评价,出具内部控制自我评价报告。
  综上所述,地市级供电企业开展内部控制体系的建设既要按照内部控制的基本原则和要求有步骤地开展,也要结合企业在管理层次、内外部环境等实际情况灵活调整,也是一个循序渐进、由点到面、逐步深化、持续完善的管理过程。
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