加快推进地方国库现金管理的思考
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作者: 权虎 高雪雅
摘 要：我国自2006年开展中央国库现金管理以来，取得了一定的成效和经验。随着国库现金管理成熟的理论研究，丰富的实践经验，新财税法规的不断完善以及地方政府对国库现金管理认识的不断提高，推进地方国库现金管理的共识已经形成，时机已经成熟。地方政府及相关部门需要深化改革、理顺机制、加强培训、完善技术支撑，为加快推进地方国库现金管理提供基础、体制、人才和技术保障。
关键词：国库;现金管理
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（5）-0089-03
一、地方国库现金管理的时机基本成熟
（一）国库现金管理研究提供了理论指导。长期以来，国内外专家、学者以及人民银行等部门对国库现金管理进行了深入的研究，探索总结出较为成熟和系统的国库现金管理理论，归纳起来：国库现金管理是现代国库管理的核心，是按照流动性、安全性、收益性相结合的原则，通过金融市场投融资有效调节国库现金余额，使其保持在“一个合理水平”的管理活动;根本目的是实现财政资金的保值增值、提高公共资源的收益性;主要方式是国库现金流量的控制和国库现金流量的预测;基本要求是适应金融市场环境并与政府债务管理政策和货币政策相协调;基本策略有保守型、稳健型和积极型;具体调节方式有盯准操作方式、滚动操作方式和降低或提高盯准目标并滚动操作（降低或提高依货币政策松紧情况而定）;投资工具有商业银行定期存款、买回国债和国债逆回购，其中商业银行定期存款简便易行、收益稳定、风险小，是目前最普遍使用的投资工具;融资工具有发行短期国债、国债回购、货币市场拆借和发行现金管理券（实质是一种比短期国债期限更短的国债），其中发行短期国债安全性高、风险低、期限短、流动性强、收益免税，能为财政政策与货币政策的有效衔接提供便利，是目前较普遍的基本融资工具。
（二）新财税法规实施提供了法规保障。十八届四中全会把建设现代财政制度作为国家公共治理和国家根本制度的基础和支柱。现代财政制度是高效的财政，国库现金管理是基于财政资金效益性的内在要求，是适应现代财政制度的一项资金管理活动。
一是新《预算法》的实施为国库现金管理提供了法律保障。2015年1月1日正式实施的新《预算法》，首先，明确了国库现金管理要求，规定各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。其次，实行国库余额集中管理，国库现金余额的集中是国库现金管理的前提，新《预算法》实行全面预算管理，规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算;严格财政专户的管理，规定必须依法或经国务院批准设立财政专户;推行国库集中收付制度改革，规定国家实行国库集中收缴和集中支付制度等等，目的在于实行国库现金余额集中管理。第三，强化国库收支控制，国库现金流量的控制是国库现金管理的必要手段，新《预算法》完善了预算编制、改善了预算控制、严格了预算审查、健全了地方债务管理、硬化了预算支出约束、强化了预算执行的监督、建立了公开透明的预算监督制度，对预算收支的约束和管理实质上就是对国库现金流量的控制。换句话，新《预算法》就是基于安全性、流动性、效益性原则，对国库现金流量进行有效调节和对国库余额进行合理控制的一部法律。
二是相关财税政策对国库现金管理提供了制度保障。国库现金管理是属于国库资金收益性管理范畴，十八届三中全会后，国家高度重视国库资金效益性管理，相继发布的一系列财税法规，均包含对财政资金收益性管理的内容。2013年5月，财政部印发的《财政专户管理办法》提出要加强财政专户，对财政资金要进行保值增值的管理;2014年10月，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，强调要规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率;规定要全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消;重申各级政府应当按照新修订的《预算法》规定做好国库现金管理，合理调节国库资金余额。2015年1月21日，国务院发布了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，要求贯彻落实新修订的预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的有关规定，以促进稳增长、促改革、调结构、惠民生为主要目标，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。
（三）国内外现金管理实践提供了丰富的经验。一是国外国库现金管理的实践经验。国库现金管理并不是我国独有的创新，早在20世纪70年代，受“石油危机”影响，美国、澳大利亚、瑞典、英国等经合组织国家财政陷于困境，为摆脱不良局面，相继开展了各具特色的国库现金管理工作，有效提高了公共资源的效率，其特点是：确定专门机构负责国库现金管理;始终保证安全性和流动性是追求收益性的首要前提，严控对高风险项目的投资比例;追求保值增值的基础上兼顾社会效益，除投资债券或做定期存款外，还通过商业银行机构实施了对促进经济社会发展项目的支持;覆盖面高、信息化程度高的国库集中支付是开展国库现金管理的必要前提，把财政资金快速地集中到国库账户，使财政支出能直接到最终收款人账户，在提高国库资金的使用效率同时，也为准确预测国库现金流量以及有效开展国库流量控制奠定坚实的基础。
二是中央国库现金管理的实践经验。中央国库现金管理7年实践，积累了较丰富的经验，保规范探索建立了完善的制度体系，先后颁布了中央国库现金管理暂行办法、商业银行定期存款主协议、商业银行定期存款业务操作规程和商业银行定期存款招投标规则，确保国库现金管理的规范运行;保畅通初步建立有效的协调和配合机制，确立了“三台原则”，即：财政部主要负责国库现金流预测并制定操作规划，并与人民银行协商后签发操作指令，人民银行主要负责监测货币市场情况，并按照财政部计划进行具体操作，明确了财政部与中央银行作为两大主体的责任，为促进中央国库现金管理工作的开展发挥了重要作用。开发完成了招投标系统和业务系统，建立健全了市场交易规则约束投融资行为，严格按照市场规则进行投融资，为中央国库现金管理招投标和相关业务的安全、准确、高效运行起到了重要的支撑保障。保安全建立了风险防范框架，以等额或超额记账式国债进行质押，关注参与银行存款量和存贷比的影响情况，监测每期中标利率的走势，分析风险收益及对货币政策的影响，监督检查商业银行的相关操作，逐渐形成了以制度规范、市场监测、现场检查、跟踪分析以及风险收益分析为主要内容的风险防范基本框架。 （四）“四大驱动”增强了地方国库现金管理的紧迫性。随着经济的高速增长、国库集中收付改革的快速推进、预算编制不科学、预算执行弹性过大以及财政专户的清理和整顿，各种因素叠加，导致地方政府国库现金余额高位运行，开展国库现金管理的自然条件成熟。在中央国库现金管理的示范引领下，地方政府对国库现金管理的认识更加全面，国库现金管理产生的收益能集中起来办实事显政绩，能深化地方国库集中收付制度推改革，能撬动更多金融资源促经济发展开财源，能获取政治经济双利益。在政绩、改革、财源和利益“四种驱动”下，地方政府对国库现金管理愿望强烈，一些地方尝试以多种方式开展国库现金管理。一是依托财政专户开展现金管理，将国库资金滞留或划拨到财政专户，通过财政专户变相开展现金管理。二是把国库资金作为撬动银行信贷支持地方经济发展的杠杆，根据银行对地方经济重点项目建设支持力度，分配国库资金到相关银行定期存放。三是用国库现金替政府有关部门偿还银行贷款，该部门分期偿还国库资金并支付利息。四是采取公开招标的方式，按参与银行的投标利率高低，将国库现金定期存放于商业银行。但大多数地方没有做到制度先行，并且是财政部门单方面推动，没有体现“三台原则”，风险隐患令人堪忧。
二、加快推动地方国库现金管理的思考
成熟的国库现金管理理论、明确的法律法规规定、丰富的实践经验和强烈的现实需求，为地方国库现金管理提供了充分条件。地方政府及相关部门亟需要深化改革、理顺机制、加强培训、拓展横联、完善技术支撑，为加快推进地方国库现金管理提供基础、体制、人才和技术保障。
（一）深化国库集中支付改革，为开展地方国库现金管理提供基础保障。国库现金余额的高度集中化是国库现金管理的前提，地方政府要转变观念，从确保纳税人血汗钱安全和提高公共资源收益的高度，深化国库集中收付制度改革，改变以“国库单一账户体系”为基础的集中收付改革为“以国库单一账户”为基础的集中收付改革，完善国库集中收付制度，划清财政直接支付和授权支付的范围，规定财政直接支付由人民银行国库直接办理，明确商业银行只能代理财政授权支付;加强监管，杜绝将财政直接支付的资金变相由商业银行授权支付，杜绝将财政资金通过国库集中支付划转各类财政专户;严格执行《财政专户管理办法》，“清存量，控增量”，坚决清理违规财政专户，实现政府收支全部纳入国库单一账户“一本账”，为地方国库现金管理提供必要条件。
（二）理顺国库现金管理体制，为开展地方国库现金管理提供体制保障。明确主体及责任是有效开展地方国库现金管理的关键，地方政府要从全局着眼，立足全面、规范、高效、透明的现代财政制度，理顺国库现金管理体制，可在美英国家实行专门机构具体负责的基础上，建立权责约束机制，实行有管理有约束的独立国库现金管理体制;或在中央国库现金管理“三台原则”基础上，明确财政与央行的权限和职责，建立沟通协调机制，实行有分工有问责的协作国库现金管理体制;充分借鉴中央国库现金管理已经初步建立的制度体系，结合地方实际完善和补充，构建科学规范的制度体系，为开展地方国库现金管理提供体制保障。
（三）加强现金流量预测培训，为开展地方国库现金管理提供人才保障。国库现金流量预测是贯穿国库现金管理活动始终的一项基础性工作，是现金余额操作的依据和手段，其预测的准确程度与现金余额操作水平高低、现金波动大小和对货币政策的冲击强弱成正比，理论要求较高、技术难度较大，相关人员不仅要熟悉掌握经济、金融、财税及国库管理的知识和法规、动态形势和发展趋势，掌握丰富的影响国库现金流量相关因素信息，而且能熟练运行各种经济计量分析模式，才能对国库现金流量做出较为准确预测。财政和人民银行国库作为地方国库现金管理的两大责任主体，应尽快将理论水平较高、分析能力较强、经济金融和财税知识较为全面的人员充实到国库现金管理队伍，采取多种形式，加强对国库现金管理人员的知识和操作技能培训，为开展地方国库现金管理提供人才保障。
（四）加快“金库工程”建设，为开展地方国库现金管理提供技术保障。除国库现金流量预测水平外，国库现金流量控制水平是决定国库现金管理水平的又一重要因素。国家应从构建责任政府和廉洁政府的高度，在严格执行新《预算法》，实行刚性预算，提高预算管理水平的基础上，加快国家金库工程建设，把国库信息化建设纳入国家信息化发展战略规划之中，与“金财”、“金税”、“金关”等工程共同推进，深度拓展财税库银横联范围，实现国库收支在财政、税务、国库、银行、海关及收缴款人之间全业务、全种类、全机构、全过程横向联网无纸化和高效化处理，提高国库收支执行效率，相应提高国库现金流量的控制水平;坚持市场规则，借鉴中央国库现金招投标管理经验，结合地方实际，尽快开发地方国库现金管理招投标系统和业务管理系统，为顺利开展国库现金管理提供技术支撑。
参考文献
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The Reflection on Accelerating the Cash Management of the Local State Treasury
QUAN Hu GAO Xueya
（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）
Abstract： Since the cash management of the central state treasury was implemented in China in 2006， certain achievements and experience have been achieved. With the mature theoretical research on the cash management of the state treasury， rich practical experiences， the continuous improvement of the new laws and regulations on tax and the good knowledge of the local governments to the cash management of the state treasury， the consensus on promoting the cash management of the local state treasury has been formed and the times are appropriate. The local governments and related departments need to deepen the reform， rationalize the mechanism， strengthen the training and improve the technical support to provide the guarantee from such aspects as the basis， system， personnel and technical support for accelerating the cash management of the local state treasury.
Keywords： state treasury; cash management
责任编辑、校对：张德进
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