让政府的钱袋子更透明

来源:用户上传      作者: 刘海明

　　星星之火，“全裸乡”的破冰之举
　　
　　2011年1月7日，《四川日报》旗下的《华西都市报》刊登消息说，继全国首个“全裸乡政府”白庙乡后，成都市228个村（社区）也开始集体网上晒账本。2010年，成都在成华区、龙泉驿区启动了基层事务网上公开试点，目前已在网上晒出近4万条信息。据悉，未来两三年内，成都有望在全域2000多个村社区全面推广基层事务网上公开。
　　第一个敢为中国先的白庙乡，是四川巴中市巴州区的一个乡。自2010年春节过后的3月份开始，每个月初，白庙乡政府网站公布上个月的“公业务费开支”，乡政府的每一笔开销在这里都能看个明明白白。白庙乡因此被称为“中国第一个全裸的乡政府”。晒账本带来的不只是舆论效应，更重要的在于其实际效果。据称，晒账本的第二个月开始，也就是2010年4月份，白庙乡的账本上已经没有一笔招待费项目的支出。其后的5月和6月，招待费虽有所反弹，每个月的招待费均未超过两笔。晒账本，预计每月能给乡政府节约3万元。
　　有时候，裸，也是一种美德，譬如政务公开。政府事务的“裸体”是一种美德，因为政务不是私务，花着纳税人的钱，给社会服务，绝大多数事物只有裸体出现，才可以避免乱来的可能。白庙乡在网上公开账目，网友称赞“此创举对中国的意义不亚于当年的小岗村的作为。如果全国推广，将名垂青史。”
　　乡级政府和社区基层组织公开账目，牵动着全社会的神经，与长期以来我国政务、尤其是财务制度缺乏透明度相关。账目公开是财政预算制度的一个有机组成部分。在西方国家，严格的财政预算制度束缚住政府花钱的手。沿用前苏联模式的中国财政体系，财政预算虽然早已有法可依，但实际效果并不理想，白庙乡的做法，远的不说，即便在巴中也是曲高和寡，其他乡镇并无效仿的意思。不过，随着成都市从基层试点政务公开，晒出账本，表明白庙乡的裸账效应有了连锁反应，这样的星星之火正在燎原，成为一道靓丽的风景线。
　　就在白庙乡刚试水裸账之时，在2010年的3月下旬到4月上旬，国土资源部、财政部、科技部、住建部等多个中央部委也相继在各自的门户网站公布了本部门的年度预算。到了2010年4月11日，已经有35个中央部委晒出2010年度部门预算。
　　尽管这些公开的政府预算报告有让人“看不懂”的地方，民众最想了解的“三公”消费也只字未提，这样的财政预算公开虽然给人以雾里看花的感觉，无法和白庙乡的裸账勇气相媲美，必须承认，中央部委粗线条的财政预算公开，尽管还属“雏形”，但对促进我国财政预算制度的透明和监督有着深远意义。
　　
　　先斩后奏，慢半拍的财政预算
　　
　　凡事预则俭，算则廉。作为社会管理部门的政府财政预算，只有从编制预算到预算审查、预算执行情况监督全部置于阳光之下，政府的廉洁、高效才有保证。所谓“阳光财政”，其实质也就是财政预算的全程透明。
　　财政预算体现着政府投资及其消费的范围。因此，财政预算也称为公共财政预算。财政预算是政府的基本财政收支计划，通过财政收支计划可以清楚反映政府的财政收支状况。现代公共预算追求的是总额控制、配置效率、运作效率和财政问责四个基本目标。
　　关于财政预算的历史，可谓源远流长。《礼记・王制》中，就已经有了政府财政管理活动的记录和表述。可见，财政预算和国家的历史一样久远。不过，真正意义上的财政预算制度则起源于西方。
　　我国的预算体制大致经历了三个阶段：从1949年建国到1978年为第一个阶段，当时的预算体制是适应计划经济体制的；从1978年到1999年为第二个阶段，改革开放以来，我国不断进行财政改革，调整财政职能，以适应经济体制改革和政府职能转变的需要，并于1994年制定并颁布了《预算法》；1999年，全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。1999年至今为第三阶段，从1999年开始，我国启动了预算改革，包括部门预算、国库集中支付制度改革以及政府采购等，迈出了建立现代公共预算体制的第一步。2006年，全国人大常委会通过了监督法，北京市人大常委会制定了《北京市预算监督条例》。
　　虽然我国的财政预算体制进行了多次改革，但基本上仍沿袭着前苏联计划经济体制下财政预算的框架。这种偏重生产建设、行政管理的财政预算体制，是计划经济时代的产物，也是权力高度集中的产物，由此滋生了不少现实问题。
　　这两年，从中央到地方，公布年度预算的政府部门渐多，但区区数页的预算计划表格，预算的金额多数以亿元为单位，公众仿佛雾里看花，根本无法明白具体的支出是否科学合理。所以，财政预算报告编制得粗糙一直为公众所诟病。即便是交由全国人民代表大会审议的政府预算报告，也不是政府预算的全部收支数据指标，多数财政预算报告只有一个总数，没有具体分配到科、教、文、卫等项开支的详细数据，无法去听证、辩论、审议，也就无法在十几天的“两会”时间里真正看懂理解财政预算报告并进行分组讨论和投票表决。
　　然而，这还并非财政预算最核心的问题。政府部门先斩后奏，先自行编制年度财政预算报告，不经审批先实践，拖到“两会”召开时再象征性地拿出来请人大代表投票通过。木已成舟的既定事实，即便人大想不通过，难度也可想而知。财政预算讨论审批的时间问题，迄今还没有引起公众的注意，这也就意味着，不管预算是否被审批，政府部门都已经按照审批通过在执行。
　　按照国际惯例，政府预算必须在计划年度开始之前编制，并经议会审议、批准和确立的原则进行。而我国的《预算法》第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。单就字面来看，这样的规定并无不妥。但是，这个规定一旦被付诸实践，麻烦随之而来。我国各级人大会议通常是在3月份召开，个别地方的人大会议有所提前，也是在元月中下旬甚至2月份进行。这样，人大大会审议的预算即便被全部通过，对于已经过去的这两三个月来说，并无实际意义。如果说这已经尴尬的话，《预算法》的其他规定则更是给预算制度的严格执行挖下陷阱：《预算法》第四十四条：预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出额度安排支出，这就等于给了各级政府先斩后奏的权力，财政预算不论合理与否，都可以先行沿袭传统进行，进而冠冕堂皇地运行政府财政预算延迟财政年度的第一季度确立。人们不禁要问：下一年度在财政预算批准前的1月2月份所执行的预算是本年度人大批准的财政预算方案还是本年度已经执行的预算方案？本年度年初的财政支出源自何处？如果是借支，为何可以年年岁岁花相似？
　　
　　预算外资金与“三公”账单
　　
　　先说说预算外资金。
　　2011年1月，一则消息掀起轩然大波，在国务院多次严格整顿房价无果的情况下，各级政府出售土地的收入高达2.7万亿元。土地国有，最终变成了土地政府所有，可以通过出让土地增加收入，而这笔收入显然无法列入年度财政预算之内。政府部门的预算外资金收入，游离于预算体制外围，也是所谓的“小金库”活的源泉。
　　这与我国预算项目的不完整有关。政府、司法和国家权力部门万余亿的收费，六千多亿元的社会保障基金，地方政府每年至少五千亿元左右的土地收入，包括国有资产的收益，都没有纳入国家预算之内。游离于预算之外的收支，占国家实际收支的三分之一以上；财政收入和支出分散在各部门之中，国家财政部门化的趋势越来越严重。2010年审计署发布的报告指出，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库纳入预算管理。

　　法治国家的财政预算之外，政府不该拥有其他额外的可支配的资金。《经济要参》2005年第55期报道称：当时全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加超过8000亿元，而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款。
　　几年前，美国某个州因为年度预算花光，最终不得不“歇业”一段时间。这种情况在我们这里简直不可思议。没有钱可以找门路索取，预算超额也莫慌，来个预算计划之外的临时性追加拨款，再大的难题也能解决。问题是，这样一来，预算经费成了一个“如意金箍棒”，收缩自如，预算的监督作用由此被打了N多个折扣。
　　财政预算应将政府各种收入真正做到全部纳入监管，如国有资本经营预算、费改税、各种“小金库”等。做不到这一点，财政预算的问题将无法破解。
　　再谈谈“三公”消费。
　　曾几何时，我国以“公”为美，公有制的优越性被片面放大。实践表明，缺乏行之有效的法律框架，缺乏有效的舆论监督，以及完善的问责制度，公有制很容易变成“官有制”。官有制的逻辑是，你的是我的，没有什么不是我的。像房屋这样的不动产都可以随意拆迁，何况是流动资产（金）的支配？
　　财政预算制度明确要求将所有行政开支纳入到预算范围之内。预算公开，可以让老百姓明白养活政府需要花费多少钱，养活一个公务员的平均成本是多少，以及他们花的钱究竟用到了什么地方。遗憾的是，在我国，行政成本一直像大姑娘的年龄，私密得很。都知道行政成本居高不下，并且这也一直是社会关注的焦点，但从未见过官方披露相关的统计数据。
　　既然没有权威的官方数据，政府的行政成本就变成了一个新的“哥德巴赫猜想”，引来一个个竞猜者。2008年，有学者提出三个3000亿元的估测，即公款出国3000亿、公款招待3000亿和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界前列。这个猜测，民意赞同率较高，也未见官方辟谣，所以被广为援引。
　　2008年5月1日，《政府信息公开条例》开始正式施行。在条例第十条所列的“应重点公开”的政府信息中，“财政预算和决算报告”赫然在列。条例赋予公民要求政府部门公开自己的账目权利。
　　许多政府部门都对财政预算信息讳莫如深，对申请公布“三公”消费的请求鲜少满足的，甚至无一例外都对社会关注的敏感的“三公”消费支出做了技术性的隐匿性处理。可想而知，如此应对民间欲求的做法，其民意指数能有多高。
　　2010年6月17日，《中国日报》公布了中国省级行政机关透明度排行榜。上海一所高校完成的2010中国省级行政机关透明度排行榜正式公布。调查发现，在给予正式答复的109个政府部门中，只有18个主动公开部分财政信息，基本无单位公布“津贴补贴”、“出国费”、“招待费”等“三公”消费。从该高校公布的调查数据来看，以100分为满分计，其中福建得到16.57分，位居第一，宁夏以9.97分位居第二，北京的综合得分为7.27分，位居第三名。以60分为及格线，以16.57分获得第一的福建，距离及格线相差四十多分。按百分制来计算，全国341个省级单位行政收支等信息的透明度评分不足5分。
　　
　　公开：建设阳光政府必由之路
　　
　　在2009年的河北省承德市人民代表大会上，承德市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次，直到更改了预算方才被通过。
　　据称，此次的承德市人代会人山人海。“走廊里、过道上都是老百姓，稍晚到达的人大代表都挤不进会议室”。老百姓之所以如此热衷，是因为当年承德市人大提出了预算审查原则：“有钱先尽着老百姓花！让老百姓分享到改革发展成果。”
　　三轮预算修改，最终省下7000万元用于造福民生：原来对社保领域的投入为2000万元，现在改为4000万元；原来对教师领域的投入为1000多万元，现在改为2000多万元，可以基本解决公办教师被欠工资、代课教师工资太低等问题；修改后科技投入较上年增长15%，符合了相关法律规定。
　　财政预算公开是建设阳光政府的必由之路。财政预算信息公开有助于公民知情权、参与权、表达权和监督权的实现；有助于建设高效廉洁政府，提高政府执政能力和办事效率；有助于提高财政资金使用效益。我国要打造阳光政府，关键在于强化对财政预算的监督。不论是立法型预算监督模式还是司法型预算监督模式、独立型预算监督模式还是行政型预算监督模式，选择什么模式并不重要，重要的是先修改预算法，把预算外经费控制住，将预算审批时针的倒转扭转过来，让人大代表真正有否决权，让普通百姓真正有知情权。
　　此外，应建立财政预算管理三权分离机制。遵循制权、制衡、制约和公开、透明、科学的原则来构建预算编制、执行、监督三权分离机制，强化部门预算管理，维护财经纪律，促进廉政建设，满足财政科学化管理的要求，以保障政府预算管理的顺畅运行。
　　做到这几点，相信萦绕在国人百年之久的财政预算公开梦想将很快变成现实！■

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