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2大问题

来源:用户上传      作者: 童海保 岳一兵

  
  我国举报人保护制度立法,线条粗松、简单分散,原则性强,操作性差。为此,今年两会期间,本文作者之一童海保等34位全国人大代表向大会递交了尽快制定《举报法》、《证人保护法》两件议案。
  
  问题一:缺陷何在
  
  我国没有专门的举报人保护法,有关举报人保护的规定散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等一系列法律及其司法解释之中,这些规定构成了我国举报人保护制度框架。仔细研究这些规定,可见我国举报人保护制度立法的大致轮廓:
  (一)明确了举报人保护机构。《刑事诉讼法》第85条第三款规定:“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为,应当为他保守秘密。”根据该条规定,我国法院、检察院和公安机关具有举报人保护的法定义务,他们都是履行举报人保护职能的机构。
  (二)界定了举报人保护范围。《刑事诉讼法》第85条第三款,《公安机关办理刑事案件程序规定》第158条第一款,均明确规定举报人保护的范围是举报人及其近亲属。
  (三)设置了举报人保护措施。我国的举报人保护措施以事后惩罚性措施为主,以事前预防性措施为辅。在惩罚性措施方面,我国刑法第254条规定了 “报复陷害罪”。预防性措施主要是司法机关保守秘密的规定。如《刑事诉讼法》第85条第三款规定“报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为,应当为他保守秘密。”《人民检察院刑事诉讼规则》第123条规定:“举报中心对于不愿公开姓名和举报行为的举报人,应当为其保密。严禁将举报材料转给被举报单位和被举报人。”
  综观我国举报人保护制度立法,线条粗松、简单分散,笼统概括,原则性强,操作性差,难以满足举报人保护的需要,具体表现在以下几个方面:
  1、保护范围狭窄。从保护对象来看,我国的举报人保护对象仅限于举报人及其近亲属,与举报人关系密切的其他人不在其列。另外刑法规定的报复陷害罪,保护对象仅限于举报人本身,连近亲属也不在其列。姑且不论这里面存在的立法衔接问题,单就保护对象的范围而言,其明显过于狭窄,和世界主流规定不相一致。而且该罪的犯罪主体仅仅限于国家机关工作人员,非国家机关工作人员报复陷害举报人还不能适用该条规定,该条中“假公济私”的概念非常模糊,缺乏明确的认定标准。从保护内容来看,缺乏对举报人举报的经济补偿规定和举报人财产保护的规定。举报人保护的内容不仅包括举报人人身权利的保护,还应包括财产权利的保护。举报人因举报,可能会受到直接和间接的经济损失。直接经济损失有:误工费、交通费、住宿费、医疗费等。间接经济损失有:精神损害赔偿、对知识产权的侵害而带来的损失,以及对生产、经营链的破坏而产生的损失等。对此,《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等一系列法律及其司法解释均未明确是否应当补偿,由谁来负责补偿,赔偿的标准和如何补偿等。
  2、保护手段匮乏。我国立法采取的是惩罚为主、预防为辅的举报人保护措施。惩罚性保护措施以其震慑作用来保护举报人,但这种保护方式是在举报人遭到损害之后才启动的,尽管事后对行为人会依法严厉制裁,但给举报人和其亲属造成的损害却是无法弥补的。因而,世界各国在举报人保护立法中多注重预防性措施的设置。我国举报人保护预防措施仅为司法机关保守秘密的规定,这种措施局限性非常明显,一是对保密的程度、范围和方式立法没有规定;二是对泄密后的补救措施没有规定;三是对泄密的责任规定不明确。如此一来,实践中,泄密事件不断发生,有的将举报材料转到被举报人所在地或所在单位主管部门处理,甚至有的举报材料直接转到被举报人手中。沈阳“慕马案”的举报人越级举报,回到沈阳便遭受一连串打击,直至付出生命代价。刘文娟进京举报,返回后,即遭到一系列的打击,连高层机关都不能为他们保密。
  3、保护程序缺失。我国举报人保护制度缺乏程序规定,举报人如何申请保护,如何确定保护,怎样保护,法律均没有规定,举报人感受到某种威胁时常常求助无门,而只有当这种威胁转化为现实的行为时,才能运用司法程序救助自己的权利,而这时往往为时已晚。国外有关举报人保护立法,设置了一整套保护程序,涵盖了保护对象的确定、保护措施的执行,以及相应的法律责任。
  4、保护机构职责不清。《刑事诉讼法》等有关法律虽然规定了人民法院、人民检察院、公安机关有保障举报人安全的义务,但没有明确三机关的具体职责。这容易导致三机关之间职责不清,相互推诿,使具体的举报人保护成为真空。在实践中,时常出现谁都有责任保护举报人,但谁都不能真正保护举报人的情形。
  任何一种制度的产生都有其深层次的思想根源,我国举报人保护制度也不例外。仔细分析起来,造成我国举报人保护制度不尽如人意的思想根源主要有以下两个方面:
  一是公权优先思想作祟。我国长期以来一直重视公权的维护,相对忽视私权的保障。先国家,再集体,后个人,成为几代人尊崇的准则。这种思想反映到司法中来,就体现为重打击、轻保护,重实体、轻程序。诉讼中,只要案件得到正确处理,维护了国家和社会的利益,维护了社会秩序和社会稳定就可以了。在这种思想的指导下,举报人权利的维护自然难以提上应有的高度。
  二是人权保障思想没有完全确立。洛克认为:法律的目的并不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。这里所讲的自由主要是指人的自由,即人权。人权的发展具有历史性,随着社会的发展变化而不断的进步。时至今日,人权保障在某种程度上是一个国家文明和进步的标志,保障人权已是世界潮流和趋势。建国以来,我国的人权保障事业取得了长足的进步。反映在法律制度上,表现为程序价值的确立和个人权利的维护。这一点,在刑事诉讼法的发展中表现得极为明显,犯罪嫌疑人和被告人的诉讼权利,在刑事诉讼法修改前后有着显著的区别。修改后的刑事诉讼法更为重视犯罪嫌疑人和被告人权利的维护。但在举报人权利的维护上,刑事诉讼法修改前后并没有多少变化。刑事诉讼中,犯罪嫌疑人、被告人处于控辩双方冲突的第一线,位置较为醒目,且相对于控方而言,处于弱势地位,因而其权利的维护自然成为焦点。法律投入较多关注无可非议,但仅仅关注于此,而忽略其他人权利的维护,特别是忽略了对举报人的特殊保护,不免有功利之嫌。
  
  问题二:从何入手
  
  正视现实,总结经验教训,借鉴国外的举报人保护制度,我们认为,我国应当尽快出台《举报人保护法》。在2006年3月十届四次全国人大会议上,本文作者之一童海保等34位代表向大会递交了尽快制定《举报法》、《证人保护法》两件议案,大会以(第33号)、(第207号)列为正式议案,分送法律委、内司委审议。我们认为,举报人保护法的内容和完善举报人保护制度应注重以下几个方面:
  (一)完善举报人保护法的内容。将散见于各法律及司法解释中的有关规定汇聚该法中,其内容应注重科学性、规范性和可操作性。
  (二)下大力气提高举报人的社会地位。主要是通过社会舆论的力量和各层次领导的高度重视,使社会公众对举报人的地位和作用形成共识,在整个社会营造良好的氛围,以正遏邪,使被举报人及其亲属弱化报复心理。
  (三)扩大举报人保护范围。在保护对象上,建议将与举报人有密切关系的人列入其中;在保护内容上建议设置举报人经济补偿制度,举报人因作证而遭受的经济损失,拥有要求国家予以补偿的权利,这是各国立法的通例。对举报人因举报而带来的直接损失和经济损失,均应纳入国家财政预算,由国家支付。

  (四)明确举报人保护机构。根据我国的国情,举报人的保护机构应根据案件管辖而予以确定。具体地讲,属公安机关管辖的案件,由公安机关负责对举报人保护;属检察机关查办的自侦案件,由检察机关为主保护举报人;属法院受理的案件,由法院为主保护证人。
  值得注视的是,我国权力机关在分配司法权时,对公安机关赋予了较多、较强的司法权。就是说公安机关较之检法两家拥有更多的保护举报人的能力。同时,公安机关具有查处刑事犯罪和进行治安行政管理的职责,以及与其职责相适应的各种侦查手段、管理手段和技侦手段,还有遍及全国各地的派出所和治安网点,其具备了为举报人提供全面保护的条件和能力。因此,立法时应明确由检察机关和法院为主保护举报人、证人的,公安机关有责任协助检法对举报人保护。建议在公安部内设立举报人保护司,负责举报人保护的国内协调工作和对外交涉工作;各省、直辖市、自治区设立派出机构,负责举报人保护的具体工作,可在机构内设立不同的部门,分别主管对请求保护申请的审查、保护的实施、接受举报人的申诉和控告等。举报人保护派出机构直接归属公安部领导,在执行保护的过程中,任何机关、团体、组织和个人有义务协助。
  (五)设置举报人保护程序。首先,由举报人及其相关人员提出申请或者辩护律师代其提出申请,举报人保护机构审查后,决定是否对其实施保护、保护的方式和等级、保护的期限等。在执行保护时,由举报人保护责任单位会同公安机关成立个案的举报人保护小组,并由举报人保护派出机构指导举报人保护小组的工作。如果对举报人实施保护的条件不复存在或者举报人主动要求解除保护,则可以由举报人保护派出机构决定解除对举报人的保护。
  (六)完善举报人保护措施。举报人保护措施的设置要考虑两个因素,一是能起到保护举报人安全的作用;二是保护措施要与我国的经济状况、司法能力、历史文化传统和社会现实相适应,具有可行性。基于这两个因素的考虑,借鉴国外立法经验,我国可设置的举报人保护措施主要有:专人保护、武力保护、迁移保护、整容保护、保密保护、庭审保护等。
  (七)严惩报复举报人犯罪。贝卡利亚说过:刑罚的威慑力不在于它的严格性,而在于其不可避免性。现行报复陷害罪的法网较为松弛,以至不断出现报复陷害而难以打击的情形,举报人流泪又流血的现象值得高度重视。对被举报人及其亲属打击报复举报人的,必须严厉打击,绝不手软。立法时应明确报复陷害罪的标准,采用列举式明确禁止行为最佳,防止出现难以认定,无法打击的现象。
  编辑:陈畅鸣


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