我国区域开发立法相关问题的经济学释义　　

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　　[摘　要]区域开发是一个与生产力发展密切相关的范畴，其内涵和外延随着人类发展的阶段不同而变化。纯粹的权力延伸和经济占领并不是现代意义上的区域开发。宏观、系统、和谐以及科学原则要求区域开发在国家层面立法规范。在古典经济学完全竞争模式的完美诉求前，制度规范成了交易主体之间信息对称的一个基本保证。正是在这个简单、抽象的范式下，本文运用新制度经济学的分析工具，为区域开发立法提供了经济学视角的阐释。
　　
　　[关键词]区域开发立法；生产力；制度；完全竞争
　　
　　一、从人类发展的角度理解区域开发及我国区域开发立法的现状
　　
　　区域开发是一个与人类共生的概念和实践过程，人类的历史同时也是一个区域开发的历史。在某种意义上，我们可以将原始氏族、部落联盟以及贯穿其中的战争看作是人类对陌生区域的经济占领。在马克思所谓“生产力大爆发”的那个临界值以前，人类对自然的索取还没有超出其所具有的区域环境的承受能力。只要相对独立的群体不产生对邻人财富的“觊觎”，其各自的区域边界就不会出现“贪婪”的拓展。这种自然经济的画面能够让我们现代人不自觉地联想到广袤草原中不断为寻求林草丰美而迁移的牧群，或因季节变化而不辞辛劳飞越南北的候鸟们。如果要存这个相对漫长的过程中发现一个显著的区域开发的说明，那就只能是农业种植物对土地上原始自然生长物的大面积替代。随着村落和城市的出现，围绕这些区域的人为影响就大大加强了。但是，无论是“禁伐”、 “禁猎”、“禁渔”和“禁牧”，都仪仪是生态意义上对自然生产力的一种简单维护，真正的区域开发还要等到“生产力大爆发”之后。所以，从这个角度理解，区域开发在狭义的范畴上显然不包括自然经济的状态，它不满足于消极的简单生产。如果用一种哲学或人文的思考，可以认为自然经济时期囿于有限的生产力，人类活动的影响力还被动地符合一种生态伦理。但这种在既定生产力条件下人类与自然的平衡也时常被一连串战争、灾荒和疾病的梦魇所打破。实际上，即使在资本主义产生初期，也不存在真正意义上的区域开发。人们对新大陆的发现和占有也还仅仅处于一种皇权的空间延伸和新兴资产阶级对原始资料与潜在市场的热衷阶段。这个时期的区域拓展，无论是其国内资本对自然生产方式的“驱赶”，还是冒险家们将新兴生产力强行移入到新的“蛮荒”大陆，都只能在大的范畴上被归结到马克思所系统界定的资本的“原始积累”阶段。而当理论和实践转向既定区域的发展时，当人们开始关注区域的生产效率甚至由此引致的公平问题时，现代意义的区域开发才开始萌芽。只不过这一萌芽还处在“区域经济”这个母体之中。我们知道，区域经济作为一门学科仅仅是20世纪五、六十年代的事，最早的理论著作也大概只能追溯到近200年前杜能的《孤立国》。如果仅仅从经济的意义上看，区域经济发展和增长的过程也就是区域开发的过程，这时的区域开发概念其内涵和外延都是包含于区域经济这个母集的。但是，我们今天讨论的区域开发应该超越于其经济意义。从这个角度看，区域经济反而成了区域开发的一个子集。显然，现代意义的区域开发不是一个个体或整体盲目的自发状态，而是伴随生产力的发展摆在整体面前如何使用其联合劳动的问题。从效率和公平的辨证上，无论是计划和市场的结合，还是整体和个体的博弈，区域开发都已经是一个“公共问题”，存在着很大的外部性。这就需要一个内生或外生的制度来规范区域开发中的各种经济关系和社会关系，而区域开发立法就是这样一个呼之欲出的制度范畴。
　　正是与一个社会经济系统生产力发展水平紧密相关的原因，我国在区域开发立法方面的实践和理论远远落后于西方资本主义国家。即使在西方，这一专题更多的论述也在于对已经发生的实践的总结方面。如美国对田纳西河流域、阿巴拉契亚地区、南部和西部地区的开发，日本对北海道地区以及全国国土开发的规划，法国对全国城市空间结构的远景规划，德国对区域经济结构的改善以及两德统一后对缩短东西地区经济发展差距的努力，巴西为发展中西部地区和亚马逊河流域甚至建设新的首都巴西利亚，此外，英国、意大利、韩国、前苏联直至欧盟、联合国等国家和联合体也都在区域开发和区域发展平衡方面做出了制度和立法方面的成功尝试，取得了显著效益。我国关于区域开发立法的观点和论述则仅仅是最近几年的事。从目前的文献来看，明确提出或提到区域开发需要法律建构的论者可以分为四类：第一类是在对国外区域政策的比较中提及立法问题的；第二类是从研究流域管理的国际比较中提及立法问题的；第三类是从事具体行政管理的政府官员；第四类是少数从事法律研究的专家学者。。如果不考虑政府官员的专业背景，其他三类论者又以法律专业背景者为多。从政府立法的层面，《中华人民共和国西部开发促进法》(草案)被列为2005年的立法规划则是一个里程牌式的标志；从学术探讨的层面，由北京大学刘隆亨教授主编并在2006年9月份出版的《中国区域开发的法制理论与实践》则是国内比较系统地尝试研究这一问题的第一本著作。而在所有文献中，大部分论点都是围绕西部开发这一命题展开的。所依据的方法和解释也仅仅是比较性和官方性的。即使将目光定位在全国层面区域开发的刘隆亨教授等，也并没有从更深和更广泛的理论层面去探讨这一问题。换言之，目前我国对区域开发立法这一重要命题还仅仅处于关注和简单的总结比较阶段，比较深入的理论研究还是一个空白。
　　
　　二、区域开发立法的制度经济学支持
　　
　　(一)在区域开发中存在着很大的外部性
　　这种外部性可能是正效应，也可能是负效应。这时候都需要公共政策的介入。因为前者将导致区域中(尤其是区域边界之间)该类型产品的供给不足(如区域之间的交通状况差甚至中断等)，后者则可能诱致区域中该类产品的供给过剩(如在规制缺乏或不足时区域中污染企业的遍地开花)。外部性，如我们在流行的教科书中所看到的经典案例“工厂的烟囱污染了相邻洗衣房的衣服”、“火车火花导致了沿线农作物的产量下降”等，外部性产生实际上是与生产力发展水平紧密相关的。因此，我们可以发现一个在讲授外部性中一直没有被注意到的问题，那就是外部性本质上更多地是一个市场经济的范畴。它是伴随工业文明而来的生产力极大提高后才进一步凸显的现象。换言之，当高度发达的生产力在一个没有制度规范的领域从事生产活动时，它就有可能带来极大的社会经济问题。而个人或者少数人的力量根本无法解决它。这里就存在着一个能力和权利的问题：当个体或群体能力弱小时，其活动往往对其他个 体或群体的权利不构成威胁；反之，则有可能造成对相关方权利的损害。具体到区域开发，这种外部性比比皆是：区域内企业给周围环境带来的污染；没有科学规划的盲目开发引致的一系列社会经济问题；体制之间的相互掣肘；区域之间的壁垒设置等。显然，外部性的解决已经超出了个体范畴而成为了一个公共选择问题。如何进行引导和规范，一个国家层面的区域开发立法就势在必行了。
　　(二)区域开发中的交易成本与契约问题
　　通常而言，交易成本包括信息搜寻、谈判、缔约、履行、监督等一项交易由开始到完成所发生的一系列成本。它是制度成本的组成部分。在一个高效合理的制度系统中非必要交易成本通常很低。从目前我国区域开发(尤其是落后地区开发)的现状来看，作为制度供给的政府显然存在着低效率问题。决策的随意性、短期性和非系统性、体制不顺等都成了影响区域良性发展的主要障碍。所谓体制创新，实际上就是消除存在于现行制度中的非必要交易成本，使得交易程序明晰化、高效化。这一点在发达地区与落后地区的比较中显而易见。因此，区域开发中制度的创新至关重要。当区域开发超出任何一级行政区域时，制度创新就存在着两条可能的路径：一条是自发的内生的自下而上的创新；一条是被动的外生的自上而下的创新。当发生制度“内卷”或“制度陷阱”时，自上而下的道路就是相对高效的。由于体制特性，我国的区域开发实际上只能采取自上而下的路径。从国家的层面对区域开发立法能够使区域开发中的制度模糊领域清晰化，下位法在上位法的框架中针对本区域特性将使得这种模糊化进一步清晰。这个过程实际上就是一个制度演进中非必要交易成本减少或消除的过程。这就使得交易主体在交易过程中减少了信息不对称和对缔约长期性的合理预期，也使得区域之间的合作有了相互信任的制度基础。
　　(三)区域开发中的产权问题
　　这是一个与外部性、交易成本等紧密相关的命题。实际上交易主体缔约的过程也就是一个厘清各自产权的过程。但我们知道，交易能否完成或交易是否具有正义性则必须有一个既定的制度规范。这个制度规范实际上是将个体或次一级组织无法界定的产权进行了具有权威性的认定。就像一道数学难题的假设前提一样，交易主体只能在这个框架前提下才有可能交易成功或对进行交易赋有预期和正义性。不仅从事具体经济活动的交易主体如此，任何层级的政府决策也不例外。从外部性上来讲，没有上位界定产权的前提，下级政府的决策就难免存在随意和短期行为。尤其是当这种决策缺乏程序制约和监督时，区域开发就只能寄希望于具体决策者的能力和正义。在道德风险和机会主义的假设和实证中，显然存在着“总统是不能相信”的制度困境。因此，确立“法治”的过程同时也是一个明晰产权的过程。在区域开发特别是落后地区开发中，生产力已经突破了过去“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的封闭时代。所谓区域开发，形象而言就是要打破这种停滞甚至可能倒退的现状，就可能导致一系列的外部性。所以，从整体的层面进行预见和及早界定产权，就能够将这种外部性导致的社会成本降到最小。而要做到这一点，越是上位的区域开发立法其效果就越明显。
　　(四)区域开发中的可持续发展、公平、效率和生态伦理等
　　这是一个相互之间紧密关联的命题，对它们的解释同时也与前面所论及的概念有着本源的关系。在西方主流经济学的强烈假定中，完全理性或有限理性都无法使得经济人将这些理念自动地列入到他们的成本和利润函数之中。当能够“搭便车”时，经济人的一个理性选择就是逃避付费。同样，在区域开发中，现在的活动主体不会“好心”地考虑未来活动主体的需要，也不会过多考虑“煤挖完”之后怎么办的问题。因为对个体而言，他都可以将这些难题不自觉地推给整体去解决。“现在”他只想获取尽可能大的利润。这也就是福利经济学中指出的私人成本和社会成本的不一致。同样，在区域开发中不仅普遍存在着的这种“个体理性现象”，而且还延伸到了不同的区域之间。因此，缺乏规范的市场自由有可能导致个体甚至群体对可持续发展、公平以及效率的背离。在一个没有界定的“公共产地”领域，过度索取就成了个体甚至整体的理性选择。这时候人的欲望就会被无限放大。而所谓产业生态、社会生态以及文化生态等都将淹没在无限的贪婪之中。从这个悲观的推论来看，一个出于整体理性的制度规范就是必须的。
　　(五)区域开发中的博弈观
　　尽管在博弈思想中贯穿着成本最小利润最人的理念，但它的确具有广泛的实用性和指导价值。更何况这种理念并没有错，它和我们经常所说的“花最少的钱，办最大的事”在本质上是一样的。因此，博弈论本身与正义性无关，它更多地是一个方法论的范畴。问题的关键在于其前置条件“弈”的规则是否完善、合理。同样，在区域开发中如果没有一个宏观层面相对稳定和权威的制度规范(规则)的话，“看眼色行事”和“随机行事”就成了博弈各方选择的必然策略，一。次性博弈就必将给区域开发带来…‘系列社会经济问题。而在发达生产力这把双刃剑面前，规则的缺失将可能使得外部性被快速和成倍放大。
　　
　　三、区域开发立法的微观经济学诉求
　　
　　完全竞争市场是一个资源配置效率最高，产品价格最低，生产成本最小，私人福利和社会福利都达到最大的理想市场。尽管我们都知道这是一个离现实世界非常遥远的神话，但谁又能够否认它的合理性和诱惑力。在严格的假定下，个人和厂商的一举一动都被放置在了一个透明的充满阳光的空间，那里没有剩余，没有短缺，好像到处洋溢着人们发自内心的欢歌笑语。用时下一句流行的话来形容：“一切尽在掌握中”。那么，这个掌握者又是谁呢?他到底掌握了什么?除了参与了生产关系各个环节的个人和厂商之外，真正的掌握者当然是被古典经济学既定化了的制度的供给者政府。与其说制度被作为前提条件简化了分析，不如说从人类发展的源头上本来就没有潜在的制度。所谓现在愈来愈复杂的各种制度系统，只不过是与第一部分抽象描述的人类发展共生而来，并始终为其服务的。从这个角度理解，完全竞争不仅是一种方法论，而且还明晰地描述了复杂事物的一个简单本质。它给西方经济学的各路诸侯都提供了丰富的营养，并且也成了它们各自追求的归宿。这和马克思对二部门的划分在方法论上并没有太大的区别。而结果也是一样的：当人们利用假设的简单看懂了现实的复杂之后，这个假设的完美性就成了现实所追求的目标。完全竞争市场现在就是这样一个能够对现实经济提供评价标准的“乌托邦式”理想。这个乌托邦并不需要人们真的去实现，但却提醒人们不断地向它靠近。可以说，当人们尝试着打开制度“黑箱”还原事实真相时，包括制度经济学在内的各种学说只不过充当了医生的角色，它们都力图在各自的解释中寻找那些能够使现实经济向完全竞争经济靠近的药方。
　　假定在一个既定区域中消费者与厂商之间达到了完全竞争所描述的市场均衡，但我们仍然会存在这样的疑问：这种均衡是不是积极的?消费者对产品的需求和厂商对产品的供给是否存在着被动性?显然，静态经济无法仅凭一个点状描述就回答一切。那么，动态呢?经过一个时期的新的价格和需求组合是否就意味着交易双方福利的提高呢?可见，微观经济学本身并不能回答“现在”市场的正义性问题。因为这种判断已经被前置假设了。那么，关于这一既定假设中的供给与需求就只能是一个广义制度层面的问题。如果我们将消费者和厂商假设为在不同制度下的最大化追求者并且能够达到完全竞争均衡，那么，对于政府来说，制度就成了唯一变量。假设社会福利与制度之间存在着凸的函数关系，我们就能够找到使社会福利最大化的制度类型。而这时候政府的需求与消费者和厂商的供给就达到了一个完全竞争均衡。如果在社会福利中包含了区域开发所带来的增长，则这个均衡也就意味着区域开发达到了效益最大化。当然，现实世界不会听由假设，这也是在第二部分中可以看到的。但这种假设加上前文制度经济学式的阐释，也使人有理由相信，区域开发立法是政府努力提供一个能够产生社会福利最大化的制度的一部分。
　　
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