《广告法》亟待修订完善

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　　《中华人民共和国广告法》是1994年10月27日通过，自1995年2月1日起施行的，距今已逾十多年。由于我国广告业发展的速度过快，而广告管理法规相对静止，加之当年立法时主客观因素的种种局限，使得近年来的广告管理日趋混乱，违法广告、虚假广告、恶俗广告层出不穷，广告业现状不容乐观。广告法制建设的滞后已无法满足有效监管的需要，这一问题的解决迫在眉睫。
　　
　　户外广告管理
　　
　　户外广告指暴露于城市室外的传播商务、公益、社会，公关、形象等信息的广告，即设置在城市交通路口、街道、商业区、广场、机场、车站等室外空间场所的一切传播媒介，主要包括电气招牌广告、涂饰广告、招贴广告、车船广告等等。有学者指出：“户外广告才是真正的大众传媒，不是所有的人都看电视、读报纸或上网冲浪，但是任何人，只要他离开家，就会看到户外广告。”户外广告在城市中承担的传播作用可见一斑。一个城市或者地区户外广告设置的数量和质量，不仅在一定程度上反映其市场经济的发达程度，而且能从一个侧面展现该地的精神风貌、文化素质、道德水准以及城市美化、环境保护的程度。
　　
　　[存在的问题]
　　我国目前的户外广告现状可以概括为“几多几少”，即：小广告多，标志性广告少；粗制滥造多，精细制作少；突出商品多，文化内涵少；商业性广告多，公益性广告少；低技术水平重复多，高技术含量创新少；设置招牌广告多，展示橱窗广告少；违规广告多，规矩广告少；随意设置多，科学规划少。具体而言，主要问题表现在以下二个方面。
　　1、与城市建筑不协调，缺乏整体美。广告经营商为片面追求经济利益，让自己的广告能在其他广告中“脱颖而出”，往往无视周围环境，一味的求“高”求“大”，且布局混乱，以致破坏了城市的天际线和城市空间俯瞰意象，造成一种“视觉污染”，甚至干扰了市民的正常生活。从户外广告与城市建筑的关系来看，由于广告设计人员缺乏对建筑物造型语言的理解，不能把户外广告作为建筑物外部形象的二次界定来对待，加之经济利益的驱使，造成广告牌过大过宽，遮盖了原有空间的本来面目。有的则过多过艳，抢夺人的视线，使人透不过气；有的长期缺乏保养，陈旧破损，甚至成为不安全的隐患，等等。如某城市火车站广场，周边完全被广告画面所吞噬，造成建筑物的采光、通风等使用功能丧失，对称、均衡、节奏、韵律等形式美感被破坏，建筑艺术受到严重亵渎，使建筑物成为户外广告的附庸品。此外，路牌广告、站台广告、路灯广告等，在尺度、色彩、质量和形式上参差不齐，与城市街道、城市建筑、城市色彩的协调性不好，缺乏整体美感。
　　2、色彩零散，缺乏色彩规划。城市色彩是一个集中、完整的色彩环境系统，包括城市色彩的构筑环境和城市色彩的象征环境。而我们目前的不少户外广告缺乏理论指导，没有色彩规划，缺乏主体色调，局部色彩零散媚俗。特别是在交通干道的两侧，“五彩缤纷”的广告牌容易分散行人与司机的注意力，以致诱发交通事故。例如，安徽省合肥市于2004年6月的一次户外广告实地调查显示，二环以内及城市主要入口共设置户外广告5042块，主要集中在19条道路上，分布在绿化带、路灯杆、护栏以及楼顶、楼体、桥体等多个部位。“扎堆”的广告牌在色彩方面过艳过乱，影响了城市的景观。根据这一情况，合肥市政府会同合肥工业大学的相关专家，着手进行了研究，相关工作正在展开。专家指出，尤其要对长江中路和美菱大道等形象主干道的色彩进行处理。
　　
　　[对策与建议]
　　1、管理与监督应统一。我国现行《广告法》第33条规定：“户外广告设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护。公安等有关部门规定。”由于这一规定过于笼统，有关部门的权力、责任、利益不很明确，由此形成表面上齐抓共管，实际上不抓不管或乱抓乱管的状况。户外广告管理与监督的统一，就是要变多头管理为统一管理，以超前管理为主、事后整顿为辅，加大管理效率与力度。只有理顺管理机制，才能从根本上解决户外广告与城市建筑不协调等现象的发生。
　　2、加强规划，做到整体与局部兼顾。《广告法》中关于户外广告设置规划的规定是“不得在市政公共设施、交通安全设施、交通标志、国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带设置户外广告”，以及不得“在当地县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置户外广告”。但是，在允许设置户外广告的区域，对其色彩等具体内容却未见提及，只有一条“不得妨碍生产或人民生活，损害市容市貌”的原则规定。显然，随着户外广告的迅速发展，色彩等问题必须引起我们的关注，不应再有法律上的空白。
　　在户外广告管理的具体实施中，要做到总体上协调，各区域又有自己的特色，既有变化，又统一协调、和谐美观。对城市的主要街道、重要节点应提出更详尽的规划要求，使规划切实起到指导户外广告建设的作用。如合肥市针对户外广告管理确立了“治乱、减量、规范、提档”的指导思想，并对一环内八条主干道的户外广告进行整顿，迈出了解决户外广告问题的第一步。2005年4月，市容局、规划局、合肥工业大学联手打造的《合肥市城区户外广告设置控制规划》已通过专家评审，小到广告发布路段、造型、数量，大到与整条道路的色彩和谐程度都在整顿规划中。蚌埠市也评审通过了《蚌埠市市容环境卫生专项规划》，对户外广告做了较详细的规制。
　　
　　网络广告管理
　　
　　网络广告是指在互联网的站点上发布的、以数字代码为载体的各种经营性广告。网络广告既不同于平面媒体广告，也有别于电子媒体广告。目前，我国还没有制定专门性的网络广告的法律规范，而网络广告独有的特征，使其在实际运作中出现的许多新问题难以用现行《广告法》加以解决。
　　
　　[存在的问题]
　　1、广告主、广告经营者、广告发布者的界定问题。我国对广告从业资格实施严格的许可证制度，任何组织只有取得了相应的法律资格方可从事广告业务活动，个人则不能从事广告发布行为。现行《广告法》对广告主、广告经营者，广告发布者以传统的平面媒体广告和电子媒体广告为基础，三者之间的界定十分清楚。企业(广告主)要在媒体上发布广告，必须委托具有合法经营资格的广告发布者。然而，在网络上，任何人都可以自行发布广告，同时，许多ISP(网络服务提供者)和ICP(网络内容提供者)通常集广告主、广告代理、广告制作和发布者于一身，他们每时每刻都在网上为自己的企业作广告，同时承接其他企业的网络广告业务。可见，在网络媒体上，广告主、广告经营者和广告发布者的界限十分模糊，而现行《广告法》对这三者的界定及规制方式显然已经不能适应网络广 告的特殊状况。
　　2、电子邮件广告的规制问题。电子邮件(e-mail)以传统信件无法比拟的快捷性，为越来越多的用户所青睐，同样也吸引了广告商足够的注意。广告商只需填写一次广告内容，即可以电子邮件的自动转发功能，一次发送数以万计的广告，既方便快捷又节约成本。几乎所有网民都有收到电子邮件广告的经历。比如某网上购物的邮件，乱七八糟的商业广告给邮箱造成了视觉污染。另外，有的邮件广告还携有电脑病毒，以致影响了网络用户的正常使用。面对这些不请自来而又无法拒绝的垃圾邮件，用户无可奈何。
　　3、其它违规现象。随着互联网技术的不断发展，违规的网络广告形式不断花样翻新。(1)插播式广告：用户在浏览、打开网页下载过程中突然出现的广告。(2)移动图标广告：打开网页后出现在鼠标旁边的、随鼠标移动的广告。这种广告确实能够引起用户的注意，但是给用户造成了不小的麻烦，稍不小心就点击了本不愿阅读的内容。(3)链接式广告：当用户链接时，打开的不是想要打开的网页，而是提供链接服务的网站广告。这些行为都侵犯了用户和其他站点的合法利益，理应禁止。
　　
　　[对策与建议]
　　1、要给网络广告明确定位。网络广告与传统广告并没有本质的不同，它们都是“由身份明确的广告主以付费方式，经由非个人的传播，将概念、商品或劳务向社会大众揭示，并加以推广的行为。”它们都是商业行为(少数公益广告除外)，允许获得利益但也要对消费者承担义务。明确了这些，就可以适用相关行政法规来规范网络广告。因此，我们必须尽快在《广告法》中为网络广告“正名”。
　　2、加快制定并完善专门规范网络广告的法律规范。由于网络广告的载体具有不同于传统媒体的特征，因此仅有《广告法》是不够的，还需要以《广告法》为核心制定一些具有规范网络广告特色的、操作性强的行政法规，使广告管理机关真正做到有法可依。美国在依法治理网络广告方面先后制定了《电子信箱保护法》、《未经请求电子商业广告信筛选案》、《反对垃圾邮件修正案草案》等法律文件。我国也迈出了可喜的一步，国家工商行政管理总局已发出关于网上广告经营与许可的初步要求，并对一些较规范的网络广告经营者颁发了广告经营许可证。2005年3月30日起正式施行的《互联网电子邮件服务管理办法》规定，“未经互联网电子邮件接收者明确同意，不得向其发送包含商业广告内容的互联网电子邮件。发送包含商业广告内容的电子邮件时，应当在互联网电子邮件标题信息前注明‘广告’或‘AD’字样”。但仅有这些是不够的，还要加快有关网络广告管理立法的进度，并进一步完善。
　　
　　报纸广告管理
　　
　　[存在的问题]
　　1、审查把关不严。按照《广告法》第28条及1996年制定的《广告审查员管理办法》的有关规定，广告媒介单位必须设立专人，并经工商行政管理机关培训，持“审查员证”方可从事广告审查工作。而实际上，不少媒体虽然配备了专职广告审查员，但鲜有广告审查员的“一票否决制”。其原因不是审查人员不熟悉广告发布标准，而是媒介片面追求经济利益所致。
　　2、代理不规范。广告代理制是现代广告业的一种先进的经营机制，然而，目前很多报社采取的却是“双轨制”，既鼓励广告公司代理，自己却又不放弃对广告的直接承揽权，由此造成许多广告公司的利润空间过小。这样，既不利于广告公司专业水平的发挥，也难以避免广告活动中各种不规范行为的发生。
　　3、报社管理混乱。一些报社把自己的部分版面卖给或租给其他单位，让买方或租方既负责非广告内容，又负责广告内容。这些版面的广告实际上不受报社广告部门的管理和审查，极易出现违法现象。事实上，从广告管理机构监测的数据表明，买断的报纸版面或栏目，广告公司违法率有明显上升。
　　
　　[对策与建议]
　　时下全国报纸已逾2000家，市场竞争已达白热化。而报纸要在这种竞争中立足，关键在于其广告经营的效果。然而，竞争需有序、规范。根据上述种种违法现象，一方面，我们呼吁报社要有完善的自律机制，要有相应的处理各种广告问题的机构，从而最大限度保证广告的真实可信。另一方面，更要在《广告法》及相关法规中加强对报纸广告的约束，加强对广告从业人员的法制教育和培训，加大对报社违规行为的处罚力度。
　　
　　电视广告管理
　　
　　[存在的问题]
　　1、插播广告的问题。《广播电视管理条例》中明确规定：“广播电台、电视台播放广告不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间。”然而，现实情况远非如此。在某种情况下，公众甚至不是在看电视剧中间的广告，而是在看广告中间的电视剧。问题已经不是酒里加水，而是水里加酒。
　　2、恶俗广告的问题。所谓恶俗广告是指那些令人厌烦、对受众生活产生负面影响的广告，如流动字幕广告。有些电视台在转播其他台节目的时候，电视屏幕下不厌其烦地流出本地商业广告，不仅影响观众正常收看节目，也是一种不正当竞争行为。又如，污染屏幕的恶心广告，这类广告大都语言粗俗、格调低下、品位低劣。
　　3、虚假广告。尤其是虚假医疗卫生保健品广告泛滥成灾，已成公害。
　　
　　[对策与建议]
　　一方面，在《广告法》及相关法规中进一步明确电视广告管理的重要性，使法律条文细化、量化、可操作化，具有针对性并加大处罚力度。另一方面，在立法中设立规范的公众举报制度，调动社会公众的积极性来制止违法电视广告现象，更具有重大意义。通过建立有奖举报机制加强日常管理，严格依法行政，使电视广告市场走向有序、健康与繁荣。
　　
　　结束语
　　
　　市场经济的本质是法制经济，要建立健康有序的市场运行机制，必须有良好的法制保障。《广告法》作为规范广告市场行为的主要法律规范，意义极其重大。通过对《广告法》的分析、梳理与研究，可以使该法在理论上更加全面完善，从而不断巩固其在广告管理法规中的核心地位，进而丰富完备我国的现代法律体系。新的时代呼唤着更加完善的《广告法》的出台，它将有助于规范企业的广告活动，为企业竞争谋求一个公开、公平、公正的法治环境，进而有助于法制社会、和谐社会的发展建设。
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