城市化进程中西安市长安区农地征用问题及措施

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　　农地征用问题是关系国计民生的重要问题。长安区近年经济发展迅猛，政府在“十二五”规划中对该区发展进行了全局性的跨越式发展规划，大面积的征地在长安区势在必行。在各种机遇和挑战下，长安区政府提出要农民向城镇集中，土地向规模经营集中，促进农民生产、生活和居住方式的根本转变。意通过征地，既解决建设用地问题，又促进农民增收。
　　一、长安区发展前景
　　长安区是西安市南部主城区，东临蓝田，南靠宁陕，西接户县，北连雁塔，距西安市中心钟楼仅8.7公里，区位优势非常明显。随着地铁等重要交通路线的贯通，长安发展前景越发广阔。长安区在“十二五”发展规划中提出：要经过五年努力，基本形成空间布局合理、产业发展强劲、城乡协调共进的西安国际化大都市新型城区发展格局。”还指出“要促进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，促进农民生产、生活和居住方式的根本转变。”这意味着长安区农民、农地将迎来一个历史性的转革，大量农民将被征地，向市民转化。
　　二、长安区征地过程中存在的问题
　　1.城乡建设用地增减挂钩政策本身存在弊端
　　长安区此次规划，解决征地问题是一重点。此次征地涉及的征地面积广，牵扯农村人口多，城市建设用地有限，此次征地是在城乡建设用地增减挂钩的基础之上提出的整体规划。城乡建设用地增减挂钩政策，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。城乡建设用地增减挂钩政策从理论设计上很好的解决了城市建设用地与耕地18亿亩红线的矛盾，但是在操作中容易被政府期望过高，引起大肆推行城市扩建。这一过程主靠政府操作，农民知识、权利等限制参与度不高，易造成农民利益侵害问题。另外农村建设用地平整、复垦的成本高，以及复垦的农地质量问题难以保障。
　　2.对农村仍缺乏实际考察，征地资金预算难度大
　　征地资金预算不仅仅是对农民的补偿、更应该把农地补充资金放在首位。农村的宅基地，即有石头砌得近1米深的地基，还有地表的一圈钢筋水泥的圈梁，如今农村全是水泥路，这样的情况要平复成耕地何其困难。据江苏省的典型测算，每整理1 亩农地需要投入2000 元左右的资金，每增加1 亩耕地需20000元左右的资金，整理1亩宅基地需要5万到10万元资金。另外，秦岭北麓的大峪乡、王莽乡近年由于开采石头，乱挖乱采，形成大片近十米深的坑洼地带，这些低洼地带已经挖到当地水层，有的采石场干脆就地深挖，开塘养鱼。王莽乡近年地下水位降低明显，大多村民把这归结于采石场乱挖乱开行为。西安市1986-2002年间潜水水位平均下降了5.72m，每年下降近0.5米，按照这样的趋势，开采鱼塘肯定不是一个可持续发展计划，那么在规划中是否要把这些坑洼地带完全用于开发鱼塘，近年这些地区在长安区整体规划中该如何利用，资金预算能否到位，困难较大。
　　3.农村信息不对称，个别村领导利用信息优势掠取土地赔偿金
　　由于征地问题都是自上而下进行的，农民知道要征自家地的时候已经是征地决定下达后一两年后或者多年后，在之前一些乡、村领导就利用开展乡镇企业、搞特色农业之名，利用贷款，提早开始给自己囤积土地，以待日后获得大量国家补偿。对于承包权在少数领导手中的土地，征地补偿款分配方案仍不合理、不明确。另外，村民反映自家宅基地、承包地款基本能按照征地补偿方案补偿，但是对于村里面集体用地到底有多少，村里从来都没有公开过，农民并不知情，最后分到自己手里的那部分补偿很少，大家对村委会和上级政府部门人员是否窃取了大家的补偿表示怀疑，可是无处查证。
　　4.被征地农民的长期社会保障问题依然严峻
　　长安区近年发展起了一批知名企业，形成了一定的产业规模，经济发展迅猛，但是经济的发展还难以解决长安区80多万农业人口的长期生计保障问题。首先，长安区农业户口人口占长安区人口的85.76%，需要社会保障的人口总量大；另外，长安区“十二五”规划重大项目中用于发展房地产、商业社区投资等第三产业投资302.7亿元，用于成中村改造项目729.6亿元，两者总计占15大工程总投资比重的62%以上。这两个重大项目深度分析是一个性质，就是房地产项目，这样的项目带动就业的能力是有限的；还有，在国家就业形势日益严峻的今天，各地人才蜂拥长安也是不争的事实，被征地农民有什么优势能够和社会广大的求职者竞争？补偿费用让农民享受了短期的“富裕”生活，城镇消费明显高于农村，当被征地农民积蓄用完的那天他们的生活保障又在哪里？
　　长安区在实施农村合作医疗试点之后又试点了农村养老保险，目前正在普及。虽然按政府计划，2011年所有年满60周岁的11.2万农民每年能领到960元的保障金，但是还有70多万农民的社保还很遥远。有调查研究表明：长安区如今短期补偿和长期保障的矛盾、补偿模式单一与多种生计资源的矛盾是长安区被征地农民保障问题的主要矛盾，新型社会养老保障显然不能解决该问题。长安区被征地农民的社会保障问题依然严峻。
　　三、对于长安区征地的建议
　　1.严格非农用地的审批制度
　　长安区征地已经不是一两年的事，对于临近市区的农村家家户户多少都是有耕地的，无论政府怎么操作，城中村改造也好、征地也好、耕地保障工作要落实好。在土地紧缺的今天，国土资源局首先要认真全面地做好统计工作，做到心中有数，收发得当。对于已审批土地，应尽快解决一些用地单位占地却闲置，没有合理利用的问题。例如开发区真空问题，一些象征性的活动厂房虚设问题；合理的调整一些土地利用不当问题，该帮助的要通过政府行为去帮助，该取缔的应该严格依法取缔，落实已审批土地的利用效率，提高土地利用率。另外，要严格落实土地批复制度。长安区这块热土是培育有实力，具有社会价值企业的地方，要严格防止一切不合理、不合法，利用私人关系之便囤地、炒地的行为。
　　2.严格落实耕地补充方案
　　城乡建设用地增减挂钩政策的实施为城市建设提供了方便，但同时对保护耕地提出了挑战。前面已经分析，农村宅基地要恢复成的农地，成本大、土地质量低；另外农村开山、开荒，取石取沙对大量土地造成的不可恢复性破坏，使补充耕地更加困难。因此，要明确耕地补充责任，到底哪一层政府干，怎么个干法，资金谁出，这些都应该有明确的制度规定，决不能因为补充耕地耗资大，而挪用征地补偿款。另外对于不同状况的土地要从总体把握，因地制宜，长远规划，切不可将一些挖沙取石留下的大坑就地开挖鱼塘，这并非长远之计。
　　3.注重宣传国家征地政策，公开公正征地工作
　　据了解，农民大多只知道国家征地给补偿，但是并不清楚到底怎么补。既然征地势在必行，应该加强征地相关政策宣传，让大家明白征地的目的，明白征地补偿的原则。征地过程中，区、县国土资源局对拟征用地块的位置、范围、面积、人均耕地面积和土地利用现状等进行现场踏勘阶段一定要把工作做实，做细，充分考虑到被征地村村民的特殊情况，严格按照相关政策文件制定补偿方案，并向被征地村民公开。最好明确规定被征地村村委会：要组织各生产队开会学习征地事宜及补偿方案，并在会上明确土地听证的目的和重点，告知有意见的人参加听证，防止村委会班子人员代村民行事，侵害个别村民利益的事件发生。
　　4.切实逐步落实失地农民社会保障
　　社会保障问题是与一个国家和地区经济实力紧密联系的社会事业，不是朝夕之事。失地农民的长期生计问题确是个大问题，需要政府长远考虑，稳步推进。长安区作为全国较早的农村合作医疗实验区、农村养老保障实验区，近年在医疗和养老保障方面已经做出了一些成绩。长安区政府应该继续做好医疗和养老保障事业。医疗保障中出现的新问题要及时解决；基本养老保险，要扩大宣传，开展村养老保险协办人员培训班，为普及农村新型养老保险做服务。另外，政府应清楚，年满60周岁的农村人口占长安区农业人口不到1/8，一旦农民失地，城市消费水平对失地农民的冲击是巨大的。因此，政府一方面要从就业培训方面想办法让失地农民创收；另一方面，要继续加强医疗、教育、基础设施等方面的投入来帮失地农民减少开支。对于失地农民，政府不但要做好住房安置，还应提供一些乡村文化配套设施，让失地农民能够很快适应城镇生活，而且要逐步提高长安区养老、就业、教育等长期社会保障水平，不断扩大社会福利，这样才能顺利完成长安区农民向市民的转型，实现规划目标。
　　（作者单位：石河子大学经济与管理学院）

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