地方政府土地调控行为与区域经济协调发展的关系

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　　摘 要：地方政府土地调控是影响区域经济协调发展的因素之一，本文对地方政府土地调控行为动因、土地利用中利益冲突、政府间博弈、行为规制的缺失、土地调控的异化等方面进行了分析，并对地方政府如何进行土地良性调控，促进地区经济协调发展提出了一些建议。
　　关键词：土地调控；区域经济；协调发展；关系
　　中图分类号：F121 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2010）12-94-02
　　
　　区域经济协调发展已成为我国经济发展所关注的一个重大问题。目前,影响区域协调发展的原因很多,而地方政府土地调控行为是导致地区经济差异的重要因素之一。
　　一、地方政府土地调控行为的动因
　　中国进行土地要素的体制改革，土地资源进入市场之后，分权化的管理体制使土地资源逐渐游离出中央政府的管辖范围，地方政府取而代之成为土地的实际控制者。地方政府的理性选择是要降低资本流入本辖区的各种成本，土地资源于是成了各级地方政府引资的重要筹码。
　　从中央政府的角度看，尽管具备改变旧有制度的动机和能力，但在改善土地配置效率的改革中，中央政府改善土地资源配置效率的措施并不完善，由于众多微观主体存在的严重的机会主义和道德风险将极大降低市场均衡的制度供给水平，因而过分依赖中央政府完成土地要素市场化的制度变迁，可能面临巨大的创新障碍和漫长的改革期限。因此，改革必须依赖于制度的中间载体――地方政府的行为来完成，而依赖于创新知识的积累和承担改革失败风险最好的选择就是放手让地方政府去做。从地方政府的角度看，对土地的调控行为源于地方政府双重压力下的体制冲动：第一层冲动来自于分权后，地方收入和支出权利的不对称，地方政府支出压力增大，而通过制度变革和人力资本提高来增加地方经济实力是个漫长过程，于是，直接通过支配自己掌控的包括土地资源在内的要素，是提高地方财政能力的捷径。第二层冲动来自地方政府主体权利突出后，推动辖区增长的压力。通过介入对土地的调控，地方政府可从土地供给制度中获得多种收益：土地一级市场由地方政府垄断所带来的土地出让金、低成本拆迁获得的土地出售收入、与土地有关的各种税费。
　　二、区域经济发展中地方政府土地调控行为分析
　　1、土地利用中的政府间博弈。在实际土地征用中，中央政府一般将法律赋予的土地征用权分权给地方政府，让地方政府代理国家行使土地征用权。这样一来，在土地要素配置上，国家与地方政府之间形成一种委托代理关系。随着用地主体的多元化，国家调整了供地政策，对一些经营性用地项目改为有偿使用，但征地办法却未相应改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍然沿用计划经济的强制征地办法。这样，在征地与供地之间为地方政府“以地生财”制造了利益空间。根据《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定，土地出让收入扣除2%~5%土地出让业务费后上缴财政；上缴财政的部分，土地所在城市财政部门预留20%作为土地开发建设费用，余下的收益部分中的四成上缴中央财政，六成归地方政府。客观上，形成了刺激地方政府扩大土地权利的激励机制。对地方政府而言，在自己辖区范围内，每个地区每年要进入土地市场的土地数量、位置和用途等，都由辖区政府根据市场发展和土地利用规划事先制定。这样，地方政府既是地区土地市场的管理者、需求者，又是惟一的供给者，其对本地区土地市场具有极强的控制力，地方政府的博弈是土地市场上最重要的博弈。
　　2、区域经济发展中的地方政府土地利益冲突。地方政府在土地要素配置中的制度缺失直接导致了土地市场的利益冲突：一是为争取土地权利、数量和类型，与上级政府讨价还价，以求得本辖区最大的经济利益；二是为追求土地收益，地方政府之间展开恶性竞争，借用各种名义违法、越权批地，擅自制定和出台土地优惠政策，竞相降低价格供应土地，以追求本地区GDP的快速增长；三是出于自身利益的考虑，在土地市场化配置中采用各种手段，如出让土地时不规范的协议、招投标时的勾结舞弊、以工费抵补土地有偿使用收入等等，尽可能压低土地出让金，将土地收益留在地方，或隐瞒应上缴中央财政的份额，使国家的利益受到损失。
　　3、地方政府土地调控的异化与区域经济发展。土地对招商引资的吸引力以及它与资本的替代关系决定了土地调控在地方行为中的巨大影响，这种影响对区域经济发展差距有明显作用。地方调控规制的缺失和地区激烈的利益冲突，使地方政府为实现自身利益最大化，极有可能不是通过技术和制度的创新来提高土地利用效率，而是采取司法与行政手段直接干预市场。只有更多、更快地将土地转化为资本，其在区域经济发展中才可能处于优势地位，从而使辖区经济保持领先，这就使得地方政府采取非市场干预的冲动很容易变成现实，这种现实将极大地扰乱区域乃至国家的土地市场秩序，并对宏观调控产生严重影响。最近一轮的宏观调控中，投资需求拉动过热的源头在各级地方政府，地方政府投资的主要手段就是经营土地，区域引资竞争很大程度上体现在区域土地竞争上。
　　三、土地调控与地区差异变动
　　地方政府的土地调控行为对地区经济差距变动的作用主要表现在：
　　1、从区域土地资源配置的公平性看，中国工业化道路除了低工资、低利率、低汇率之外，低土地价格也是重要的依赖条件，即通过压低工业用地的价格促进工业化的发展，由此造成了土地市场中民用地与工业用地之间的价格“剪刀差”。自改革开放以来，通过征地中的价格“剪刀差”，地方政府从农民身上拿走了大约1. 4万亿元，这实际上表明相当一部分工业化成本由农民及城市居民所承担。进入90年代后，这种土地利用的城乡差别、产业差别继续扩大到地区差别，部分发达地区将价格“剪刀差”转移到不发达地区，如同一省市区内经济发达的城市利用土地的“占补平衡”侵占落后地区土地资源，造成地区发展的不平等。
　　2、从区域土地资源配置效率看，与资本、人力资本等流动性要素不同的是，政府竞争行为在土地配置上所导致的不是要素配置效率呈现东中西阶梯式变化，而是要素配置效率的普遍低水平趋同。土地利用效率的区域趋同现象可以用要素的成本收益规律来解释：区域发展必定占用一定数量的土地资源，成本的一致性注定了在东中西部地区会呈现一样的规律。但中国区域土地资源配置的低水平趋同是建立在政府无序竞争基础上的，其内在原因在于地方诱致性制度变迁的方向与改善土地资源配置效率的方向并不完全吻合。在缺乏中央政府有效监管的条件下，土地市场化配置的改革造成地方政府之间的无序的竞争。地方政府只注重土地收益对于地方财政收入的贡献，而对土地资源配置效率的改善，尤其是改变城市土地向外扩张与城市土地内部使用效率低下的动力不足，而且地方诱致性制度变迁具有自主增强的倾向和明显的路径依赖的特征，在制度变迁的过程中存在报酬递增和自我强化的机制。因此，目前的土地效率配置制度不均衡的局面，决定了我国土地配置效率在东中西部地区的低效率趋同。只有建立在效率优化基础上的高效率趋同才是地区趋同的充分条件，低水平上的效益趋同并不是缩小落后地区发展差距的条件。
　　3、从区域土地配置的财富效应看，土地作为一种特殊的投入要素，在带动区域财富增长过程中发挥了一种微妙的作用。2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右，地方预算外的财力达到地方预算内规模一半左右，相当于中央预算的1/10。如果将预算内和预算外合计，中国去年12万亿的GDP中，实际上有超过10万亿左右的GDP掌握在各级政府手里。分析预算外膨胀的原因， 1995年~1999年预算外膨胀主要来源于税费；而1999年后，地方政府变成“地主”，土地成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源。财政本应是通过再分配的功能缩小各类差别，预算内的财政相对起到了缩小地区差别的作用，而预算外财政则扩大了地区的收入差距。尽管预算外资金在提高对自然灾害的救济能力方面有更大的机动性，但地方政府预算外财力对经济、社会的平等问题、收入差别问题均有负面影响。由于落后的地区土地价格低廉，发达地区土地价格昂贵，土地成了东部地区政府最大摇钱树，更加拉大了地区之间的不平衡。
　　四、促进地方政府土地良性调控与地区经济协调发展的几点建议
　　地方政府对土地的调控行为是经济体制转型的必然现象，全面看待这种行为对地区经济的增长功能以及调控中政府行为的异化对区域协调发展的负面影响是制定宏观调控政策的基本依据。为此：
　　首先，应建立完善土地资源配置的宏观调控体系，理顺中央与地方在土地利用中的关系，建立在中央统一领导下的中央与地方合理分权的土地资源利用的新体制。一方面，必须摒弃土地使用中地方政府利益为先和本位主义意识，土地资源的配置应首先保证国家利益，中央政府在土地资源配置中凡是涉及到全国统一政策和全国统一市场的管理权限必须集中到中央。同时，中央政府应利用其行政权威，对地方政府土地竞争行为进行有效的行政约束。另一方面，在确保中央宏观调控权的前提下，适当地将一些土地使用权限下放地方，以利于地方政府发挥在土地资源利用中的自主能动性。因而，完善土地配置的宏观调控体系，使地方行为控制在秩序范围以内，对缩小地区经济差异非常紧迫。
　　其次，调整现有的土地资源配置政策，完善土地征用中的绩效评估机制。由于目前的土地资源配置中中央调控力度不够、绩效评估缺位等导致地区经济差异拉大。因此，要求中央政府调整相关土地资源配置的财政、税收政策，明确中央与地方政府的责、权、利，同时要求中央政府完善在土地征用、出让中的绩效评估机制，把维护宏观经济的稳定、保证国家利益、促进地方经济可持续发展作为评估地方土地资源合理配置的前提条件，对于土地资源利用中导致资源浪费、环境破坏、社会失衡的情况进行坚决的责任追究。
　　第三，加快相关的司法进程，制定土地资源配置的相应的法律法规。以往我们在土地资源配置中不少政策、措施在很大程度上依赖地方政府的自主性和自觉性来施行，地方政府在追求地方利益最大化的前提下使这些政策、措施的效力大打折扣。因此，中央政府在土地资源合理配置的宏观调控政策的前提下，应根据具体情况，进一步强化中央权威，完善土地资源配置的相应法规，使这些政策、措施的执行有法律的保障。
　　
　　作者简介：
　　甘晓辉，女，江苏溧水人，助理工程师，溧水县国土资源局；
　　焦湘凌，男，江苏溧水人，助理工程师，溧水县国土资源局；
　　魏斌，男，江苏南京人，高级会计师，江苏省国土资源厅。

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