基建项目公私合营的国际经验

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　　“公私合营制度是指私人企业参与提供公共领域的基础设施建设和公共服务的特殊融资建设制度。纵览欧盟新成员各国，提高现有投资利用效益来支持经济增长尚有很大空间。文中提供日本北海道夕张市、法国洛林地区两个城市转型过程中的融资案例，给中国提供了不少可供借鉴的经验。”
　　
　　公私合营制度(PPP：PrivatePublic Partnership)是指私人企业参与提供公共领域的基础设施建设和公共服务的特殊融资建设制度。其典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
　　
　　以欧盟新成员国的挑战与决策为例
　　
　　为了寻求健康高速的发展，欧盟新成员国必须致力于吸引外来资金技术，提高生产率，并保持金融和财政稳定。同时，它们还面临着众多的财政压力，如：债务和财政赤字指标限制及改革起始费用；大力改善基础设施的迫切要求；老龄化和卫生领域资金缺口问题等。
　　对于欧盟新成员国而言，国外资金是投资的重要来源，因而它们需要稳定的财政政策，以便增强外来投资信心并支持国民储蓄宏观指标。然而，它们多项宏观指标为危机国家水平，表明不存在放松财政政策的空间。这说明在欧盟新成员国，提高生产率(包括政府投资的效率)，是促进国民收入快速增长并保持宏观经济稳定的关键。
　　在现有生产率水平的基础上，为了让人均收入国别差距在10～20年内减半，总体投资需要增加12到15个GDP百分点，但这种战略选择是不切合实际的。纵览欧盟新成员各国，提高现有投资利用效益来支持经济增长尚有很大空间。因此，提高效率可以通过在维护保养现有资产和新增投资之间的合理分配，以及加强投资规划及其有效实施来实现。相形之下，促进民间投资是欧盟新成员国扩大总体投资的重要途径。
　　
　　公私合营制度的主要优点与问题
　　
　　主要优点
　　1、可以扩大投资来源：在欧盟新成员国，PPP基础设施投资从2001～2003期间的290亿美元增加到2004 2006期间的440亿美元。
　　2、具有提高项目效率和收益的潜力：有利于项目规划和管理的先进技术转移和创新，有利于科学的费用效益分析和有效透明预算约束，有利于开展促进可持续发展的价格改革。
　　3、通过合作制理顺风险分配(常见PPP风险分配)：私企一建设风险，运作风险和服务提供风险；政府一政策风险。
　　主要问题
　　1、筹资成本更高：信用和破产可能性通常低于政府。
　　2、交易成本更高：项目复杂，难以在合同中完全明确；存在重新谈判问题。
　　3、面临财政风险：影响面广，对于不良结果群众反映压力大，政府可能没有退路；存在着政府官员利用PPP避开预算和债务限制的风险；国际上尚无完善的会计制度来有效控制财政风险。国际经验表明，缺乏服务标准监管和适度竞争的PPP，难以获得预期效果。
　　
　　趋利避害的主要途径
　　必要的法律和政策制度建设
　　1、完善必要法制基础；
　　2、多样化的城建公司；
　　3、引入充分的内外控制度及由市场评价的信用等级制度(如南非、中国重庆)。
　　
　　建立在合理费用效益分析基础上的科学决策
　　1、科学综合对比政府投资和PPP：
　　2、独立专业的标书设计。
　　
　　合理的合同条款
　　1、避免片面追求吸引资金，对投资者承诺固定的投资回报，或超长期的经营权；
　　2、服务标准的明确和监测；
　　3、投资回报净现值指标为核心。
　　
　　公开、透明、竞争性招投标
　　1、资格认证、服务标准与价格竞争并重；
　　2、理顺报价制度，避免一味的最低价位上。
　　
　　合理的风险分配和控制
　　1、避免过分依赖“行政许可”的经营管理模式；
　　2、定期公布PPP对政府直接和或有债务的影响(通过公众监督促进科学决策)。
　　
　　案例说明及总结
　　
　　城市转型给PPP提供空间：如市场主导模式――美国；政府主导模式――日本；混合模式――欧洲等。其实施途径也比较多样，可以选择具有稳定性的、透明度好的立法手段，也有见效快，随意性强的政策手段。财政政策工具主要是税收政策和开支政策。
　　
　　案例一　日本北海道夕张市(Yubari)
　　该城市正处于煤城转型时期。政府主导投资旅游产业，举债大力兴建博物馆、游乐园、滑雪场、酒店等，并主办国际电影节。2005年决算负债623亿日元，税收10亿元，2006年7月被迫破产后中央临时接管。
　　在此案例中，我们应学习和吸取的主要经验教训有：政府透明度欠缺，假账隐瞒赤字；创新和分散风险的市场机制欠缺；过度干预和限制产业空间(全面接管了一些亏损的公私合营项目，买入亏损企业)；没有未雨绸缪为将来做储备，矿山企业关闭的遗留负担。
　　案例二　法国洛林地区(Lorraine)
　　该城市处于煤铁化工城市转型时期。政府联合银行创立专项发展和国土整治基金，开展国际合作，并通过给与投资和建设补贴等优惠吸引外资，扶持中小企业、资助职工再培训，在保持客观经济发展的情况下取得环境改善和吸引外资初步成就。
　　在案例二中，我们学习和吸取的主要经验教训有：政府着重催化作用，农业、高新产业和中小产业多元并进，注重人员培训；拓宽融资渠道，如给排水领域以PPP作为有益补充；利用储备性基金。
　　PPP不是天使，也不是恶魔。配合制度建设，科学合理地利用PPP可以携政府和民间力量共同促进城市转型中的融资和基础设施建设。
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