我国行政诉讼时效制度的分析

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　　摘要：本文分析了我国行政诉讼时效制度存在的问题及原因，对如何完善我国行政诉讼时效立法提出了几点意见，供大家参考。
　　关键词：行政诉讼 时效 制度
　　
　　0 引言
　　
　　诉讼时效通常又称消灭时效，是指权利人因不行使权利的事实状态持续经过法定期间，即依法发生权利不受法律保护的时效?。我国的现行立法只采用单一的诉讼时效(消灭时效)制度，而没有规定取得时效。行政诉讼时效制度在很大程度上是对民法中时效制度的借鉴并与行政权力效率理论、行政行为效力理论、现代诉讼效益理论、分权制约均衡理论的相关内容相结合而产生的一项重要制度，它对于保护当事人权益、稳定行政法律关系及社会秩序、保障行政诉讼顺利进行具有重要意义。本文拟就狭义的行政诉讼时效(以下简称诉讼时效)中的诉权、适用原则、审查依据、若干特殊情况的审查适用，以及存在的缺陷等问题，进行一些基础分析。
　　
　　1 行政诉讼时效
　　
　　所谓行政诉讼时效，是指不服行政行为的行政相对人(包括利害关系人)按照法律预设程序，有权请求人民法院保护其合法权益的法定期间，行政相对人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一期间届满，则产生行政相对人丧失该项权利的法律后果，即人民法院对其合法权益不再予以保护的法律制度。我国民法学界学者关于诉讼时效的法律效力有几种观点，即诉权消灭主义、抗辩权发生主义和请求权相对消灭主义。行政法不同于民法，我国行政诉讼时效制度的法律对效力法律没有做规定，学界争议亦颇多，笔者认为应采用诉权消灭主义。诉权不是实体法上的权利，只是一种程序权利，实体法上的权利是诉权保护的对象，并非诉权本身。根据我国行政诉讼法及司法解释之相关规定，法官以在立案前主动审查时效是否超过，因此在诉讼时效期间届满后，即使行政相对人仍有权提起诉讼，但其起诉已毫无实际意义，因为法院可依职权裁定不予受理，即使受理了而且被告或第三人也放弃时效抗辩权的行使，法院亦会裁定驳回起诉。因此诉权消灭主义符合我国行政诉讼立法例。本文作者在这里想强调一点，关于行政诉讼时效制度究竟应使用“起诉期间”、“诉讼时效”、抑或是“起诉期限”，在行政法律法规规定不一致的情况下，抽象的争论本身并没有实际乃至理论的意义，仅就本文而言作者是将这三种概念等同看待的。
　　
　　2 我国行政诉讼时效制度存在的问题及原因
　　
　　目前我国立法关于行政诉讼时效制度的规定存在不少问题和缺陷，不仅增加了当事人复议和诉讼的难度，亦给人们的认识和审判实践造成了不必要的混乱。主要表现在：
　　2.1 由于我国行政复议选择、复议前置、复议终局和行政诉讼交叉并存，这种复议和诉讼关系的复杂性使得人们在具体适用时容易产生模糊混乱的认识，进而在起诉中存在申请复议期限和起诉期限二者关系之间的矛盾选择。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，提起复议的期限一般为60日，而一般直接起诉的期限为3个月。显然，如果3个月以90日计算的话，后者长于前者。这样在可选择复议的情况下，可申请复议的期限比可选择提起行政诉讼的起诉期限少了一个月，也就是在最后一个月中，行政相对人只能提起诉讼，而不能申请复议，使复议选择权有名无实。同时，由于我国法律规定有特殊起诉期限(包括直接起诉与经过复议起诉)与特殊复议期限，故在选择复议与诉讼时，在起诉期限与申请复议的期限上会出现以下各种矛盾情形：如某人对烟草专卖管理机关的行政处罚不服，在接到处罚决定书之日起20日内向法院起诉(非复议前置)，法院根据《烟草专卖法》第44条规定的起诉期限为15日，认定起诉超过起诉期限，做出了驳回起诉裁定。某人遂又向复议机关提起行政复议，这时如果根据该法第44条规定的15日的申请复议期限，复议机关亦不会受理，但事实上这种做法是不合法的，因为复议法第9条规定只有申请期限超过60日一般规定的，才从其特殊规定。因此，这时复议机关在法定复议申请期限之内或在法院裁定不予受理的情况下受理本案是理所当然的，而当复议机关在不知法院已受理的情况下也会受理本案。从权利救济保护角度讲，某人有复议权，复议机关理应受理，但问题是原本在复议与诉讼中已选择诉讼而放弃复议的案件，相对人因超过了起诉期限被裁定不予受理或驳回起诉，却又重新在法定复议期内选择了复议或复议机关因不知法院已受理而受理了复议案件，这对相对人来讲是否是钻法律的空子?而如果复议后对复议决定不服，又可提起行政诉讼。如果这次未超过起诉期限，法院应当审理。经过这样一个迂回，此案还是提起了行政诉讼，而对象实际上并未发生真正变化，这无疑也增加了诉讼成本。
　　2.2 我国有关行政诉讼时效的相关立法不统一 不协调。我们都知道，期限在诉讼时效制度中起着决定性的重要作用。在我国现行立法中，行政诉讼时效直接表现为行政诉讼的起诉期限，具体包括诉权的起算期限，诉权的有效期限和最长保护期。依据不同的标准行政诉讼期限又有不同的分类：作为期限与不作为期限；一般期限与特殊期限；经过复议期限与直接起诉期限。而这些不同的期限规定主要体现在《行政诉讼法》和其他单行法律、法规及相关司法解释中。虽然这些规定各自在当时及现实的条件下，起过举足轻重的作用，但同时又都存在一些缺陷。这表现在：
　　2.2.1 现行法律规定的特殊行政起诉期限一般是《行政诉讼法》颁布前的规定，其所规定的行政起诉期限大多较短。虽然这有利于提高行政效率和诉讼效益，但是无论是从司法权对行政权的监控，还是对公民诉权的保护来看这种立法规定都是不合理的，容易造成相对人因超过了起诉期限而丧失法定救济权的情况。
　　2.2.2 《行政诉讼法》第38条第2款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”前者是关于复议前置案件诉权的起算期限和有效期限的规定，后者是关于直接起诉案件诉权的起算期限和有效期限的规定。笔者认为，由于《行政诉讼法》的宗旨是保护相对人的合法权利，维护和监督行政机关依法行政，所以无论是直接起诉的案件还是复议前置的案件，他们的诉讼时效都应该是一致的，抑或差异不宜过大，否则因复议与诉讼关系的复杂性导致起诉期限的矛盾选择仍不可避免。
　　2.2.3 虽然最高人民法院现行的司法解释从总体上看符合解释权限，符合当前我国国情，并在一定程度上解决了许多司法实践方面的问题，但仔细研究，有扩大司法权之嫌，自己为自己设权，且有的解释不很科学。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第41条规定，利害关系人起诉的起算点是从知道诉权或起诉期限之日起计算，但是我们知道，知道诉权和知道起诉期限是不一样的，应该说知道起诉期限必然知道诉权，但是知道诉权不一定知道起诉期限，这是一个非常重要的问题。
　　2.3 不作为行政诉讼起诉期限立法不明确，司法解释越位。《行政诉讼法》以及《若干解释》所确定的起诉期限基本上是以作为行政行为为基础的，对于不作为没有给予必要的关注。严格地讲，“不作为”原来仅是学界对某种有别于作为行政行为的行政活动样态的概括，并非法律概念。《行政诉讼法》中并没有用此术语指代某种行政活动，与之含义最接近的是，《行政诉讼法》第54条第3项“被告不履行或者拖延履行法定职责”的表述。《行政诉讼法》在“受案范围”部分也规定了诸如“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”等情形属于受案范围，但对于不作为起诉期限的相关规定仅见于《行政复议法》第19条和《行政诉讼法》第38条第2款关于行政复议机关不作为起诉期限的规定。直到《若干解释》出台后，“不作为”才被作为正式的法律概念，用来概括行政机关的某种行政活动，如22条和33条关于行政复议机关不作为被告的确定和法院是否受理的规定，这使得“不作为行政诉讼”具备了成为一种独立案件类型的可能性，由此就引出了不作为行政诉讼起诉期限如何起算和计算的问题。对此《若干解释》第39条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章或者其他规范性文件对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，从其规定，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉限不受前款规定的限制。”但仅就这条规定来看就存在一些问题：

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