效率之“魅”成就垄断之“利”
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近几年,中央企业发展较快,业绩不断提升,对央企垄断问题的议论也在增多。判断和评价垄断,关键要搞清楚三个问题:判定垄断的标准;垄断的形式及合法性;对垄断的治理。若是允许的垄断,则是如何进行监管;若是不允许的垄断,则是如何消除。以此思路讨论央企的垄断问题,可能更有启发性、更有体会和收获。
同竞争相对立,垄断是指在市场中妨碍或排斥了竞争。主要是指在市场准入方面的限制。其一,新的竞争者受到一些(与其相应的)壁垒限制,无法自由进入某些市场。若某些市场受到准入限制,即使有几家企业竞争,甚至是十分惨烈的竞争,这个市场仍然是垄断的,只不过是被几家垄断者占居。其二,如果在一个市场中,有强势的市场竞争者,通过非允许的手段,将其他企业逐出市场,导致市场中的竞争者减少,竞争态势被弱化,同样可以说市场出现了垄断。
如果说竞争是市场经济的常态,垄断在市场经济中也是不可避免的。垄断与竞争并存,是市场经济的正常现象。垄断有三种形式:自然垄断、行政垄断和经济垄断。对于这三种形式的垄断,我们均不能片面否定,必须视情况进行必要分析后才能做出相应判断。一个市场是垄断还是竞争,如果选择垄断采取哪种形式,关键取决于效率。
自然垄断企业
自然垄断主要体现在对管网设施的经营,因此经营此类业务的企业被称之为自然垄断企业。在央企中,国家电网公司、南方电网公司均为电网设施的投资者及运营者。目前,这两家企业是央企中典型的垄断企业。因为对于用户来说,它们都是独一无二的选择,是电力供应市场的独占者。其垄断分为两个方面:一是电网设施的垄断运营,二是电力交易市场的垄断。
第一种垄断是自然垄断。这是正常的,更是必须的。因为我们不可能建两个以上的电网供用户选择,这是浪费,更违背效率原则。自然垄断是必需的选择,但它可能会给用户带来损害。因此,对于自然垄断来说,唯一可做的就是如何进行有效监管。这种监管主要体现为确定价格和制定服务标准。
第二种垄断应该是行政垄断,即电网企业作为电力交易主体对发电企业、电力用户构成的双边垄断。发电企业发出的电要卖给电网公司,电网公司再将购得的电卖给电力用户,电力生产商与电力用户不发生直接交易关系。
对于电网公司的这种行政垄断必须要消除,因为其源于电力体制改革的输配分开不到位。由于电力体制改革输配分开没有到位,因此,电网公司作为电力交易主体的行政垄断问题一直存在,这个问题需要解决。但这并不是电网企业的问题,而是深化电力体制改革的问题。行政垄断被消除后,电网公司便成为经营输电业务的自然垄断企业。此时,输电价格要受到国家严格管制,而售电量则取决于整个宏观经济增长。因此,对于电网公司的考核,不应该是利润、业务增长量,因为这两者都不是电网公司自己可以掌控的。考核的指标应该是单位输电量成本最小。
行政垄断企业
行政垄断同自然垄断无关,它们是因制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断。拥有这类垄断权的企业被称之为行政垄断企业。对于行政垄断,应该做具体分析,有些是需要的,有些则是要消除的。
中石油、中石化、中海油是中国实行勘探、炼油、零售纵向一体化经营的三大石油公司。在勘探领域,这三大石油公司拥有国家赋予的勘探开发权,居于垄断地位,这种垄断就是行政垄断。石油是不可再生资源,在石油勘探开发领域,世界上除美国外都采取国家石油公司体制,由政府直接控制。中国采取三大石油公司垄断原油生产是符合国际通行做法的。在炼油环节,市场准入虽然是有管理的,但在相当程度上是放开的。目前,已经形成了很多炼油厂商,有外资、地方等炼油厂。成品油零售环节已完全放开,除三大石油公司的加油站外,还有相当数量的外资、民营加油站,只不过中石化、中石油占有更大的市场份额。
这里的问题可能是,中石油、中石化、中海油拥有勘探开发的垄断权,在炼油、零售环节居于优势地位,它们利用在上游的控制权,对不是自己经营的下游企业采取歧视措施。这个问题,可供选择的解决方案有二。第一,让其他的炼油企业、零售企业也搞纵向一体化经营;第二,进行必要的市场监管,让中石油、中石化公平对待非自己的下游企业。显然,第一种方案是不可行的,因为不符合效率原则。那么,只能采取第二种方案,即加强并完善市场监管。当然,我们不排除在炼油、零售两个环节准入更多的非三大石油公司的企业,从而扩大它们的市场份额,但勘探开发领域的行政垄断格局是不可改变的。
中国盐业总公司(简称“中盐总公司”),是央企中的食盐专营企业。它拥有食盐生产与销售方面的行政垄断权,即食盐专营。专营的理由是确保对碘盐的市场供应,解决食盐的安全问题。从真正的市场格局来看,没有真正做到专营,因为存在着一定数量的中盐总公司之外的生产者。因此,在盐业市场上,问题就成为对非专营者进行打击,这种打击可能不是产品不合格,而是没有专营资格。这种情况下,我们就提出另外一个思路,取消专营,实行市场监管。这也是目前的一种观点,即放开食盐生产的市场准入,对生产者资质进行严格管理。资质不具备者,禁止进入;已经进入者,若产品达不到标准,勒令停产或取消资质。因此,中盐总公司的行政垄断权,应该是一个值得探讨的问题,至少它有可消除垄断的另一种选择,这就是盐业生产的资质管理及产品质量监管。
中国电信、中国移动、中国联通作为基础电信运营商,是行政垄断企业,政府只允许这三家企业经营基础电信业务。实际上,政府实施的这种行政垄断,并非就是其他拟进入者的真正准入障碍。即使没有行政垄断,在三大运营商已经占据市场的情况下,民营企业也很难再进入基础电信市场。因为,从事基础电信业务需要大规模的网络基础设施建设投资,作为民营企业很难有如此雄厚的财力。即使有这样的能力,已有的三大运营商已经满足市场需求,再新建一个网络只是增加一个新的竞争者,在市场需求未相应增加的情况下,只能是已有竞争者、新竞争者间的竞争,其结果是已有竞争者的市场被挤占,新进入者又达不到期望的市场目标,从而造成资源浪费。所以,批评基础电信业务方面的垄断是没有意义的。因为无论是垄断还是放开,都不会有民营企业的进入。而行政垄断更多的是对国有企业的限制,减少国有企业在基础电信业务的数量,防止更多网络投资造成的浪费。至于说,在基础电信业务外的电信增值业务,已经完全放开。非国有企业已经是这个市场的主要竞争者。
关于军工企业,更要视情况进行分析判断。说它们是军工企业,指的是它们承担着军品生产任务,但同时它们也在从事民品生产,而且有些企业的民品生产已远超过军品生产。在军工生产领域,10家军工企业的行政垄断是必要的,因为军工生产不仅涉及国防安全,而且还关系到社会安全,不可能放开。
这种垄断主要体现为资质及合同订货方面。不过,在实际生产过程中,民营企业已经广泛参与,同军工企业协作完成一些军品的生产任务。在民品市场,不存在军工企业垄断的问题,因为在军品生产任务不足的情况下,这些军工企业为了发展,才进入其他市场。此时,关键可能不是打破军工企业垄断的问题,而是军工企业打破其他企业对这些民品市场的垄断问题。
经济垄断企业
经济垄断是指市场并不存在准入管制,由于存在着具有雄厚实力的企业,限制了其他企业的进入或将已有的一些企业逐出市场。首先,我们要分析是否存在这样的经济垄断企业;其次,若存在,看它是否降低服务质量,提高价格。若这两个条件均具备,可以说市场出现了垄断,妨碍了竞争。在央企中,具有经济垄断嫌疑的可能是五大发电集团、六大建筑集团和三大航空集团。
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