货币政策委员会职能定位研究
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[摘 要] 世界上大多数央行货币政策决策机构采用委员会制，我国央行实行的行长负责制与货币政策委员会职能虚置导致权责不清，首长意志在货币政策决策中作用过大。通过分析，提出将央行依法制定和执行货币政策的职能从行长负责制中单独列出，交由货币政策委员会行使并修改完善有关法律法规的对策建议。
[关键词] 央行行长；货币政策委员会；职能
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 15. 085
[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）15- 0152- 02
货币政策是中央银行为实现既定的宏观经济目标而采用的各种控制和调节货币供应量及利率方针和措施的总和。现代市场经济的发展，离不开国家的宏观调控，而宏观调控的重点是以货币政策为核心的金融调控。因此，货币政策决策机构的组织体制和运行制度成为科学有效制定和实施货币政策的关键。
1 货币政策决策机构组织体制的类型
根据掌握货币政策最高决策权的人数可以将货币政策决策机构划分为首长制和委员会制。首长制是指货币政策制定机构的最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制。货币政策由行政首长一人决定，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。首长制的特点是决策果断效率较高，责任明确，但易产生个人专断，决策权滥用，以及由于个人知识领域和能力水平制约产生重大决策失误。
委员会制是指货币政策决定权由货币政策委员会集体行使的组织体制。委员会制能够集思广益，考虑相对周密，避免权力过于集中，可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，决策与执行主体存在一定程度的分离，有助于增进决策的科学性和民主性。委员会成员的组成中会有这个领域内的专业人士，更易提高决策的专业化程度。传统观点认为，委员会制权责不清晰，决策缓慢，效率不高，委员会会议少数有能力的委员的正确意见得不到采纳。
2 中国货币政策决策机构组织体制
2.1 央行的首长负责制
不同于世界上大多数央行货币政策决策机构采用的委员会制，我国中央银行采用的是首长负责制。《中国人民银行法》第十一条规定“中国人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。”该条明确说明了中国央行采用首长负责制而不是委员会制。中国人民银行是国务院领导下的制定和执行货币政策的法定机关，这个机关同国务院的其他组成部门一样采用行政首长负责制①。制定和执行货币政策自然属于央行工作的一部分（也是最重要的工作内容），除非法律有明确例外规定，这部分工作毫无疑问属于行长领导的工作范围，即央行行长个人在依法制定和执行国家货币政策的工作中承担责任。
2.2 中国货币政策委员会制度
货币政策委员会的设立依据的是《中国人民银行法》第十二条的规定“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。”该法没有明确规定货币政策委员会在国家货币政策决策中的权力和责任，只是笼统要求货币政策委员会发挥重要作用，至于这种“重要作用”如何发挥，货币政策制定和调整这一本属于央行行长领导的工作是不是单独列出交给货币政策委员会行使则全无规定。甚至连货币政策委员会的职责都没有描述，而是授权给国务院规定。根据我国目前的立法体系，国务院制定的条例不能突破法律的规定，法律没有明确将货币政策制定和执行权作为央行的特殊职能交由货币政策委员会，国务院就没有权力将货币政策制定和执行权从央行的职能中单独列出交给货币政策委员会行使。因此国务院1997年颁发的第215号国务院令《中国人民银行货币政策委员会条例》，明确将货币政策委员会定性为央行制定货币政策的“咨询议事机构”。②货币政策委员会只是一个咨询议事机构而非货币政策决策机构，当然咨询机构也可以发挥法律要求的“重要作用”，与央行行长负责制也不构成矛盾，国务院对货币政策委员性质做出这样规定从法理上符合《中国人民银行法》的规定。
3 行长负责制与货币政策委员会职能虚置产生的问题
国内很多学者撰文主张将我国货币政策委员会由咨询议事机构提升为货币政策的决策机构。此种观点虽然在理论上可以成立，但几乎不具备操作实施的现实可行性。货币政策委员会享有货币政策决策权的前提是央行的独立性，欧美英日的央行相对政府具有完全的或相当程度的独立性，央行享有制定货币政策的决策权，这样他们的货币政策决定机构才可以采用委员会制的组织方式对货币政策具体内容进行集体决策。而我国央行是在国务院领导下的一个机构，货币政策的最终决策权在国务院而不在央行。在目前的政治体制不发生重大调整变动的前提下，将主管我国经济发展和实施宏观调控的国家最高行政机关的货币政策最终决策权交给货币政策委员会，需要在《宪法》层面做出修改调整，而修改宪法调整国务院职权在我国还没有先例。
笔者认为问题的关键不在于调整货币委员会的职权，不应过分强调赋予货币委员会像欧美货币管理当局同样的决策权。问题的核心是在现行的法律框架下，国务院领导下的制定和执行货币政策职责主体是实行的行长负责制的央行，而对央行全部工作负有领导权的央行行长的权力与责任出现严重失调。本应采用委员会制集体决定的货币政策采用的却是首长负责制。首长负责制又不是完全的首长承担责任，首长负责制中又设置了一个职能地位含糊的“咨询议事”机构货币政策委员会。导致的结果就是首长可以采纳货币政策委员会的意见，也可以不采纳货币政策委员会的意见。货币政策委员会成员由于不对货币政策出现的不利后果负责，自然在发表意见时没有了责任约束。因货币委员会成员了解对于货币政策的讨论的结论权掌握在首长手中，所以首长的意见倾向往往作为讨论的结论定稿，而这个讨论定稿的意见最终通过首长向国务院报送。国务院看到的就是首长根据货币政策委员会研究讨论出的意见拟定的政策建议。 4 关于完善央行行长负责制与货币政策委员会职能重塑对策建议
4.1 调整央行行长负责制内容
在不改变央行行长负责制的格局下，将央行职责中依法制定和执行货币政策的职责单独列出，央行行长行使人民银行除了“依法制定和执行货币政策”其他法定职能的领导权并承担相应领导责任。我国央行除了承担依法制定和执行货币政策的职能外，在国家经济管理和宏观调控中还承担了繁重的行政管理和其他职能，如对有关金融市场的监管、维护金融稳定、反洗钱工作和推动信用体系建设等。在这些职能中，央行继续实行首长负责制，即央行行长负责领导这些工作，副行长协助行长工作。行长对这部分工作和职责承担明确的领导责任。建议修改《人民银行法》第十一条，明确央行行长负责制的范围，人民银行除依法制定和执行货币政策外的其他职能实行行长负责制。这样调整，充分考虑了我国目前的政治架构和法律操作层面的可行性，充分发挥首长制组织管理体制的优势，对央行承担的最重要的制定和执行货币政策的职能进行单列，符合世界发展趋势有助于提高决策的科学有效性，也充分考虑了货币政策决策的特点和规律，有助于克服首长制的固有缺陷。
4.2 央行依法制定和执行货币政策的职能交由货币政策委员会行使
将央行制定和执行货币政策的职能的领导权由行长改为货币政策委员会集体行使，即央行关于制定和执行货币政策的职权不实行首长负责制，而采用与西方主要国家货币政策管理当局同样的委员会制。改变货币政策委员会咨询议事机构的性质，货币政策委员会对央行依法制定和执行货币政策的这一职能负责，承担相应责任。央行行长作为货币政策委员会成员，在货币政策委员会开会讨论决议货币政策时与其他成员享有同样权力，不因其行长职位享有高于其他成员的特殊权力。货币政策委员会委员就货币政策独立发表意见并应做如实记录，在央行向国务院报送的关于货币政策的拟定意见时，必须以货币政策委员会为报送主体，货币委员会全体成员就其发表的意见签名并负责。修改《人民银行法》第十二条，明确货币政策委员会职能和责任，为货币政策委员会履行职能提供明确法律依据并相应修改《中国人民银行货币政策委员会条例》。将央行依法制定和执行货币政策的职权改由货币政策委员会集体行使，有助于集中智慧，审慎操作，提高货币政策决策水平，克服现有体制的权责不清，长官意志过度干预等体制弊端。
主要参考文献
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