中国税改：风雨欲来

来源:用户上传      作者: 华山余娟

　　多哈会议一声槌响，宣告16年艰辛的努力终于将中国带入了WTO。然而在憧憬入世后中国经济将获得的丰厚利益之前，中国经济决策的制定者和各种经济活动的参与者，首先所要承受的将是由新局面带来的繁复变革以及随之而来的持续阵痛。由于在国民经济中所占地位之重，涉及范围之广，中国税改一直广为人所瞩目。
　　在过去的50年中，中国先后进行过五次重大税制改革。最近的一次是在1994年。1994年税改的重点是推行以增值税为主体的流转税制度，建立中央税收和地方税收体系，以期搭建市场经济体制的税收制度框架。这次税改收到明显的效果，各方注意到，随后几年中中国税收收入持续快速增长。来自中国官方的统计数字说，2000年中国税收收入达到1.2万亿元。这一数字占GDP的比重由税改前的10.2%上升到税改后的14%。中央级税收收入占税收总收入的比重至2000年上升到58.9%，税收收入已步入与GDP同步增长的轨道。
　　
　　新税改近在眼前。但1994税改的作用随着中国市场经济的发展，在20世纪末期已日益迟缓。中国税收制度再次表现出无法适应整体经济环境需要的症状。与此同时，来自企业界、学术界以及政府管理部门内部呼吁进行一次新的税收制度改革的呼声日渐高涨。从2001年下半年开始，来自国家税务总局和财政部等政府主管机构的多位官员在不同场合纷纷表示：一场新的税制改革即将在广阔的范围内深度进行。外界可以由此感受到，这实际上在传递着税改时机临近的信息。而最近财政部、国家税务总局的近50位司局长云集苏州，对税制改革方案做出讨论和审定，更使得外界对于税改最终方案在短期内出台充满期望。
　　事实上，尽管整套税改方案尚未公之于众，分析人士已经普遍认为近些年来持续进行的大幅削减关税税率的举动，即为中国税制改革的初步措施。降低关税税率的直接动因显然是来自于中国加入WTO所需达到的门槛。经过5次大规模削减关税，中国关税水平已经从10年前的43%锐减到目前的15%。依照承诺，2005年中国关税水平还将进一步降低到10%。削减关税的直接后果是在纺织业等中国具有较大优势的行业大规模融入全球市场的同时，中国的汽车业、医药业以及农产品等行业，将面临来自于国际竞争对手前所未有的强大竞争压力。
　　迈入WTO大门后，如何制订新的规则，保证国内企业可以在公平的环境下应对来自于外资对手的竞争是一个至为关键的问题。中国税收制度的制定者们需要在短时间内做出最为现实的选择。有业内人士认为，正是WTO对国内企业带来的巨大压力促使中国税改进程得以提速，尽管中国现行税制也确有进行必要调整的内在需求。
　　此外，分析人士猜测中国新一次税改举措的另一左证是，近一段时间内停征固定资产投资税、降低证券交易印花税税率以及小范围调整消费税征收对象等局部税制改革措施不断出台，显示出政府管理部门关于税制改革循序渐进的主体思路。
　　尽管税制的局部调整不间断进行，但是各界基本达成共识：只有在全局中占有关键性地位的增值税转型和所得税“两法合并”的问题得以实质性解决，中国新的一次税改才能称得上实质得以进行。而对于上述问题，在加入WTO之前，政府管理部门的态度并不明朗。
　　
　　增值税能否转型？作为1994年税改重点内容的增值税，其实行在中国税收历史上可谓具有重要作用。到2000年，作为第一大税种的增值税收入占到中国总税收的50%左右。但各界却始终对目前实施的增值税有不同的声音。议论的焦点集中在，目前中国征收的增值税是生产型增值税，而非国际上广泛采用的消费型增值税。
　　生产型的增值税在计算增值额时，仅允许扣除劳动对象转移到商品价值中去的价值，而不对任何固定资产的价值予以扣除，因此征税的税基要大于商品价值的实际增加额。这表现在企业会计核算中，即为企业购买固定资产时支付的增值税金被直接记入固定资产价值，而不能抵扣应交增值税。这部分价值最终以折旧费用等形式，按折旧年限分担到企业的成本中。其结果是，企业承担了较为沉重的税务负担。
　　生产型的增值税对于化工、能源等资本密集型的企业以及原材料投入少，相应享受扣除额很少的知识密集型企业的发展发展尤为不利。此外，虽然近几年中国政府已将出口退税率大幅提高，但是由于固定资产的进项增值税额不得抵扣，即使出口退税率达到17%的征收税率，实际退税额仍然低于已征税额，难以按照国际惯例实行全额彻底退税，以加强企业出口产品的竞争力。客观地看，生产型增值税已经造成了税负不公平、不合理的局面出现，这与政府提倡建立公平竞争环境的导向相悖，同时也无益于中国发展高新技术产业。
　　虽然生产型的增值税存在明显弊端，各方改革的呼声不绝于耳，但相关对策却迟迟不能出台。这与向消费型增值税的转变会造成国家财政收入的大幅减少，政策制定者权衡利弊，一时难以取舍不无关系。而WTO的到来为中国的税制改革带来了绝佳的契机，新的局面缩短了决策过程。国家税务总局副局长许善达此间表示：“即便有困难，企业增值税制也要改。”而许多相关部门官员也在不同场合表示了相同的观点。至此，政府部门的态度日趋明朗。
　　事实上，增值税转型方向的最终确定在某种程度上也来自于宏观经济调控的需求。虽然中国经济连续平稳增长，但是增长主要依靠政府投资需求拉动，而民间投资启动速度相当缓慢。通过增值税转型，在一定程度上可以促进民间投资，增加实施积极财政政策的效果。
　　估算的数据显示，如果实施增值税改革，即便按照渐进的步伐进行，中国国家税收也将减少300亿元。对于资金并不充裕的国家财政而言，这并不是个小数目。按照国家税务局局长金人庆的说法，目前中国税收占GDP比重为14%，低于发达国家，也低于一般发展中国家，从这个角度，整体减税的空间不大。保证税收总体水平增长的途径应该是实行有增有减的结构性调整。由此可知，费改税、加强征税监管力度以及立法开辟新税种将会是管理部门下一步的工作重点。
　　
　　所得税“两法合并”何时实施？与增值税转型一样，所得税“两法合并”能否迅速实施也将是决定新一次税制改革进展的关键性因素。出于引进外资的考虑，全国人大1991年通过《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，将对于外资企业实行所得税减免、再投资退税等税收优惠以全国性法律的形式规定下来，于是产生了适用于内外资企业的两套不同的税收准则。
　　虽然内外资企业名义上的所得税率均为33%，但由于外资享受“三减两免”等诸多税收优惠，税前列支也很充分，内资企业在税收方面处于劣势。经过10年发展，中国国内对于外资的需求已不像当初强烈，而两种税收准则下国内企业承受的不公平税负问题日渐凸现。特别是在中国加入WTO之后，市场准入方面对于外资企业的障碍大为减少。如果内资企业的不公平税负问题不能尽快解决，在与外资企业的较量中，内资企业将完全处于下风。所得税“两法合并”的呼声日盛。来自国家管理部门的说法是，两法合并在大方向上已不存在障碍。同时，取消上市公司所得税先征后返，以及将企业所得税由地方税改为中央地方共享税等一系列举措的连续出台，表明“两法合并”的准备工作已在实际进行中。
　　对于外界普遍关心的“两法合并”后税率统一的标准确定，流传着多种版本，但大致都围绕着25%的中心浮动。然而，在“两法合并”意见上的统一也并不意味着实施的一帆风顺，由于《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》是以国家法律的形式发布实施，对于这一法律的修改、废止需要全国人民代表大会或其常务委员会讨论通过，法律程序上耗时预期要数年之久。在这期间，如果没有其他补救措施出台，内资企业无疑会陷入困境。由此在“两法合并”之前，如何在税前扣除、投资退税等方面让内资与外资企业看齐已成为政策制定者的当务之急。
　　此外，消费税征收范围的调整、个人所得税的综合税制转向、社会保障税和财产税开征等大量问题也包括在新一次的税制改革范围之内。可以预期，与1994年急风暴雨般的税制改革不同，这将是一次力图确保社会稳定的渐进式改革。而成败的关键在于税改方案设计的是否科学、周密，出台时机的把握是否准确和对于敏感性问题的处理是否恰当。

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