您好, 访客   登录/注册

新型工业化条件下我国的城市化发展

来源:用户上传      作者: 史言信

  摘 要:党的十六届五中全会提出,“十一五”时期要促进城镇化健康发展。新型工业化条件下,中国城市化发展将发生一些实质性的变化。坚持大、中、小城市和小城镇协调发展,逐步提高我国城市化水平,对于扩大内需、推动国民经济增长,对于优城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展都具有重大意义。
  关键词:城市化;发展;新型工业化
  中图分类号:F291.1 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)10-0088-04
  
  城市化是人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程,是工业革命的伴生现象。一般是指工业化过程中社会生产力的发展引起的地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩大;农村人口向城镇的转移流动和集聚;城镇经济在国民经济中居主导地位,成为社会前进的主要基地;以及城市的经济关系和生活方式广泛渗透到农村的一种持续发展的过程。随着城市化程度的提高,城市在社会经济发展中的作用将不断增大。
  城市化是经济社会发展的必然趋势,是工业化、现代化的重要标志。我国目前正处在城市化发展的关键时期,党的十六届五中全会提出,“十一五”时期要促进城镇化健康发展。坚持大、中、小城市和小城镇协调发展,逐步提高我国城市化水平,对于扩大内需、推动国民经济增长,对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展都具有重大意义。
  
  一、新型工业化条件下中国城市化的发展趋势
  
  新型工业化条件下,中国城市化发展将发生一些实质性的变化。
  第一、城市化过程将空前加速。根据世界城市化过程的发展规律,城市化水平达到30%以后,城市化过程将加速。随着中国市场经济体制的建立、户籍制度逐步“松绑”使其对人口迁移限制作用减弱,大量农村剩余劳动力到城市谋生。农村年轻一代受教育程度提高,未来20年中国城市化将进入加速发展时期,更多的新城市将诞生。据专家预测,未来20年中国的城市化水平每年将提高1个百分点左右,至2020年城市化水平将达到50%左右。
  第二、出现更多特大型国际都市。全球化和信息化时代的到来,促使中国城市体系步入到一个新的发展阶段,城市功能更加多样化,城市网络更加复杂化,国际间城市经济联系更加密切,经济辐射能力更强。随着中国计划经济时代城市人口在就业、粮油副食补贴等方面所具有的特权逐步丧失殆尽,以及大城市经济多样化对就业人口的广泛包容性,未来中国城市扩张的速度将显著加快,具有国际性职能的若干特大城市的发展速度将更快。因此在不远的将来,中国将出现若干个人口规模超巨型的大都市。并且,随着中国经济实力的不断增强,外向型经济的飞速发展以及中国参与世界经济市场的力度加大,21世纪前50年,中国有可能继香港、上海等国际都市外,再成长出多个国际型都市。
  第三、小城镇不再是大战略。改革开放后,中国的小城镇如雨后春笋般涌现出来,小城镇的快速发展被许多学者和官员认为是中国有特色的农村城镇化道路,是符合中国国情的城镇化大战略。其实,中国的小城镇和乡镇企业一样,是分隔型计划――市场经济下的一种次优制度选择,是一种浪费资源的重复过度型城市化。因为集居式的小城镇一般产业结构单一,产业聚集效应薄弱,无法达到城市的效益和文明.而力争把小城镇发展成城市则是“小而全”的城市化模式。毕竟,扩展一个中小城市要比新建一个小城市在城市管理、资金投入、产业扩展等方面有规模效益和比较优势,大城市也更有经济聚集效应和辐射效应,更能增强一国的经济综合竞争能力。所以,随着中国国内市场的“统一”,小城镇所赖以生存的制度环境将不再存在,发展将受到严重抑制。经济全球化将加速这一过程的完成。
  第四、城市化将更多以市场为主导。建国至今的中国城市化,一直都以政府的政策为主导,虽然近年来的市场作用在增强,但基本上还没有改变城市行政型发育的现状。中国的市以上级政府一般位于某个城市中心,保证政府所在地城市的发展是本地政府优先考虑的事情。因此,长期以来,中国的城市总是环绕着政府为中心呈“摊大饼”式发展。因而,在中国的省级行政区里,几乎都是省级市比地级市大,地级市比县级市大。也许在官员们看来,这是合理的等级安排;但从经济学角度来看,这是低效的计划型城市发展模式。因为行政措施在城市资源的配置中起到了主导作用,而市场仅仅是个配角。目前,“把农业人口转变为城市人口”是理论界提得较多的命题,但显然不是说仍要沿用或变相沿用传统的计划方式建设一批新的城市,把农业人口有步骤地转移出去。真正的问题是要形成一种更有活力和吸引力的都市经济发展动力机制,从而对过剩的农村劳动力有足够的吸引力,使他们通过市场化的方式从农村走向城市。国家信息中心的刘鹤指出,目前中国存在五类城市:第一类,特大型国际都市;第二类,比较有吸引力的城市,比如:苏州、常州以及一批沿海省会城市及中部省会城市;第三类,发展较好的小城镇,这在江苏、浙江、广东、山东都可以看到好的样板;第四、第五类分别是没有吸引力的、缺少活力的城市,比如很多老的工业基地和军工城市,还有逐步消亡的数量众多的小城镇。城乡人口结构调整的本质应该是形成一种新的机制,努力创造一种以市场化为基础的有吸引力的都市经济,而不简单是建设一批新的城市,而作为这个过程的结果将是一批城市的出现。
  中国的城市化也有市场推动的成功案例,如浙江省的温州市,其城市规模的壮大主要来自民营经济的力量;而温州市的龙港镇,则是中国第一个由农民自己建造的“农民城”。21世纪,中国经济将进入服务业和信息业大发展时期,无形态产品的流动越来越快,城市所承担的市场功能越来越强,对政府的离心力也就越来越大,对提高整个社会的信用度和市场的法治性的要求也越来越高。中国加入世界贸易组织、融入全球经济,有助于市场的“国际标准化”,使得城市的科技、人才、资本、服务等市场要素在国家和地区间自由流动、自由配置,全面参与全球的产业分工和竞争。市场经济必然造就更多经济型而不是政治型城市,中国的城市化因此将更多在市场的指导下发展。
  
  二、新型工业化条件下中国城市化发展的战略
  
  中国该如何实施“农村地区城市化”这一战略构想?笔者认为:可在扩建一批大中城市的同时,全国每个县域(包括县级市)以县政府所在镇或以本县域中很有发展前途的小城镇为基础和依托,把其规划扩建成10至50万人口的中小城市,这样就能极大地提高城市化水平。当前在新型工业化条件下推进城市化发展应做好以下工作:
  1.改革和完善城乡户籍管理制度。当前,城市劳动就业和社会福利保障制度及城乡户籍管理制度是维系城乡二元社会结构的两项基本制度。前者正处于全面的改革和完善之中,近期内需要重点突破的是城乡户籍管理制度。现有的户籍管理制度是原有的限制城

市人口发展政策的延续,到目前为止,这种户籍管理制度至少使8000万农村人口成为亦工亦农的城乡两栖人口,导致这些流动人口虽然职业已发生转变,但是没有完全实现空间上的迁移,严重阻碍了我国城市化的进程。因此,加快推进城市化进程,当务之急是要以户籍制度改革为突破口,着重推进吸纳和安置外来迁移人口的体制改革和制度创新,努力消除农民身份变更和居住地变更的体制性障碍。实行全国统一户口,取消有差别的农业户口和非农业户口,改变以商品粮供应为标准来划分农业和非农业人口的做法,逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口,以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度,废止所有关于“农转非”的政策规定,使社会待遇与户籍脱钩,恢复户籍的本来面目,消除户籍对于城市化推进的阻力。
  户籍管理制度改革关系国家经济建设和社会发展,涉及城乡人民群众切身利益和社会稳定,应本着积极、慎重的原则,统筹规划,分阶段、有步骤地进行。今后,可按放开中小城市、适度发展小城镇、适度控制大城市和特大城市的基本原则来完善城市户籍管理制度,加快推进城市化进程。首先。基本放开中小城市的户籍管理。对于长期在城市工作,有稳定职业、收入和住所的农民,可转为城市户口,其家属及子女也可在城市落户,并办理城市户口;对于不具备上述条件的但在城市居住时间较长的,可办理城市常住户口,以有别于针对流动人口管理的临时户口。此外,对于从其它城市迁入的,原则上放开,以利于人员流动和城市发展;而对于大专以上非本市户口的毕业学生则完全放开,鼓励他们留在本市工作,以利于改善城市的人口素质结构,这样才能不断提升和更好地发挥中小城市对周边地区经济的辐射力和带动力,促进地区经济的发展。其次,对于小城镇,基本思路是完全放开户籍管理,只要在本地有稳定的职业、稳定的收入、固定的居住条件,无论是农民还是其他城市人口,都可登记办理城镇常住户口,真正实现新的户口登记制度的户籍管理模式。同时,应出台一些政策,引导农民就近迁移,并放宽迁移审批手续。第三,对于大城市和特大城市来说,城市的发展主要在于不断吸引和留住高素质的各种人才,以保持城市发展的后劲和不断开创新的经济增长点,这样才能确立和巩固其在全国或世界上的中心城市地位。因此,大城市和特大城市户籍管理的重点:一是放开高层次、高素质人才的引进;二是对于本科以上学历非本市户口的毕业学生,原则上基本放开,只进行适当的结构调整控制;三是严格控制办理一般人口的入户登记,以缓解人口总量过大的压力。
  2.建立和完善农村土地流转制度,推进农村剩余资源的资本化。城市化的核心是要从总量上减少农民及农村人口,而农民与土地的关系是一个基本的经济关系,是整个问题的关键。因此,要使农民进城并转为城市居民,就必须隔断进城农民与土地的原有关系,改变土地的福利和社会保障性质,实行新的农村土地产权制度,让土地流转起来,使土地适度集中,走农业产业规模化经营道路,这既可提高农民收入,也可最终从根本上巩固城市化的成果。为此,一方面对进城定居农民承包的耕地可采用国家赎买的形式,通过赎买(赎买耕地的承包权和使用权),使耕地变为国有形式,然后根据土地今后可能的用途,以公开拍卖或租让等方式(原有的村民或村集体拥有优先权),使土地使用权流转起来,为农村土地产权关系的调整和农业产业规模化经营创造条件。而转让土地使用权所得,则可用于支付赎金,赎金既可一次付清,也可按年度支付。这样就使赎金在规定年限内,在一定程度上充当了社会保障金,或者就把它作为保障金性质资金而直接进入社会保障统筹基金,使进城农民以这种方式参加社会保障统筹,这对减轻政府财政社会保障压力和稳定进城定居农民的生活都有积极作用。另一方面,对于农民的宅基地则可通过出让或进行置换等方式加以解决。进城定居农民可自行协商把宅基地出让给本村其他农民,也可由政府主管机构或社会中介机构,通过测算,作价调换为小城镇规划区内的土地,作为进城农民的居住、经营用地,这种方法更适合作为集体划入城镇区划进行重新集体安置的方式。
  市场经济的根本内容是实行资本经营。目前农村基本要素如土地、资金还不能进入市场,乡镇企业资产也没有进入要素市场的条件,农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城进镇。因此,要进一步优化资本结构,就要把土地、乡镇企业的资产价值化,从根本上解决产权主体不清的矛盾,推进农村剩余资源的资本化。通过深化产权制度改革,促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化,解决工业化、城镇化发展中的人口聚集的要求与农民进城“门槛”太高的矛盾,使农民利益得到保护,资源配置得到优化组合。通过这种深化改革,可以逐步解决乡镇企业的社区封闭、产业布局分散、集体企业负债和负担偏高等问题。
  3.外延城市化与内涵城市化相结合,构建合理的城市规模结构。要真正推进中国城市化进程必须走量与质相结合、外延城市化与内涵城市化相结合的道路。80年代以来,中国自下而上的城市化基本上属于外延的城市化,即通过扩大现有城镇规模和建设新的城镇推进城市化。在城市化发展明显滞后而就业压力很大的条件下,外延的城市化不失为合理的选择。但是应当看到,经济效益较差是中国自下而上城市化过程中面临的另一现实问题,早日实现外延型城市化向内涵型城市化转变,是自下而上城市化从根本上改变乡土特征和提高城镇经济辐射和扩散功能,增强城镇经济竞争力和可持续发展力的必然选择。农村人口进入城市,特别是进入小城镇,只是城市化的第一步。如果没有城市发展质量的提高,城市将长期停留于小而散、以传统产业为主的阶段,中国的现代化也将难以推进。
  国家现代化以城市现代化为主,大城市是城市现代化的主体和先锋力量。在世界任何国家,大城市都是国民经济的精华之所在,是支撑国家世界地位的栋梁。正如东京支撑起了日本的国际地位,巴黎支撑起了法国的国际地位,纽约、洛杉矶、波士顿城市带、五大湖沿岸城市带支撑起美国的国际地位一样,如果没有北京、天津、上海、广州、武汉等一大批大城市的发展,中国的国际地位不可能如此迅速地提高。在中国城市体系的规模结构中,应适当加快大城市的发展,增加大城市个数及其比重。但是,就城市本身而言,如果已经成为大城市,特别是特大城市和超大城市,必须强调在城市内涵化上下功夫,加强管理,对人口和经济实行合理布局,避免造成严重的城市病,要把发展重点放在产业结构的调整与升级上,放在提高城市质量、提高城市的现代化水平上。大城市经济的发展重在调整产业结构。首先,要努力发展第三产业,提高第三产业的比重。在很多大城市,第三产业可以发展成为重要的主导产业。此外,要加速大城市制造业结构的调整,尽快改变“大而全”的格局,选择3~4个支柱产业,以若干个大型企业集团为核心加以重点发展。以大城市为中心,以若干企业集团为龙

头来组织区域经济,应是中国未来时期产业组织的主要方向。建制镇的发展与大城市正好相反,要控制数量,扩大平均规模,提高城镇素质。小城镇经济的发展需要减少“土”味,增加现代经济内涵。长期以来,中国城乡二元结构、工农二元结构的问题没有得到很好解决,虽然乡镇企业突破了二者之间对立的格局,成为城市与乡村、工业与农业联系的纽带,把工业文明带给了农村。但是总的来看,中国乡镇企业的发展仍然缺乏现代经济内涵,产业扩张空间十分有限。今后,中国的现代化必然要求乡镇企业步入现代化,要求小城镇步入现代化。为此,除了需要把乡镇企业的发展适度集中于小城镇以外,更重要的是把乡镇企业纳入大工业发展的轨道,把小城镇经济逐步纳入城市现代产业发展的轨道,随着城市经济的发展而发展。
  4.制定《中国小城镇发展法》,规范小城镇的发展。对数量众多、布局分散的小城镇加以规范发展,十分必要。我国目前已经有1.8万个建制镇,成为城市体系中最重要的组成部分。当前,全国已普遍展开了对小城镇的规划工作,在设立建制前,几乎每个建制镇都必须制定总体规划和详细规划,并报各省、区、市城市建设部门审查通过,方能实施。然而,在小城镇规划中问题仍然很多,其中有两个方面的问题亟待解决:一是明确功能分区,二是城镇建设用地的适度集中。同时,在小城镇的规划建设中,还有必要加强软环境的建设,加强生活设施的建设,发展多种职业教育、成人教育及业余文教体育活动,为城镇经济发展培养人才。只有大幅度提高居民的基本素质,小城市和建制镇才有可能接受新技术、发展新产品,才有可能提高技术在经济发展中的贡献率,从而由粗放经营向集约化经营过渡。小城镇发展的内容十分丰富,应该制定一部《中国小城镇发展法》,将中国小城镇规划建设和发展的一系列问题逐步纳入法制化的管理轨道。
  5.明确和规范政府的职能及行为。在城市化进程当中,政府的职能首先是明确城市发展的总体方针,搞好城市总体规划。总体方针指明了城市发展的基本方向,必须符合城市实际情况,并要顺应城市未来可能的发展模式;而总体规划则是城市发展的龙头,规划搞得不好,将会直接影响城市未来的发展格局和经济社会发展的成本及代价的高低,特别是一些新兴城市和小城镇,更须慎重规划行事,以避免以往一些大中城市发展中所发生过的错误和问题。其次,政府应积极鼓励和引导投资,形成城市特色经济。政府应制定各项优惠政策以鼓励民间、个人及外商向城市投资,特别是要做好积极鼓励和引导乡镇企业向城镇集中的工作,这是城市化的重要基础;同时要强化政府财政资金的引导示范作用,在资金不足时,可试行以发行地方城市特种建设债券方式筹集资金,用于城市基础设施和环保设施的投资,从而进一步拓展城市建设资金的来源渠道,并加大政府政策倾向的影响力度。此外,在城市建设过程中,还应注意尽量避免出现城市间产业结构雷同和重复建设现象,坚持有所为和有所不为。第三,政府应规范行政行为,提高办事效率。在城市化进程中,对于新兴城市和小城镇,在一开始就应以城市化为契机,树立规范、高效、公正、廉洁、透明的政府公务形象,确立“小政府、大市场”的观念,新事新办,特事特办,像办特区一样来加快和有序推进城市化进程;而对于一些老城市,则可通过一些新区的开发,强化示范效应,以带动全市政府干部思想观念的转变,重塑政府公务新形象。
  
  责任编校:一 诺


转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-1398547.htm