修造船舶试航监管中海事部门的履职
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【摘 要】 为进一步加强对修造船舶试航阶段的监管，对修造船舶试航中风险因素和海事部门履职难点进行分析，建议从立法规范、应急管理、船员管理、体系建设等4个方面入手，建立一个合理高效、职责明确的修造船舶海事监管体系。
【关键词】 修造船舶;试航;海事监管;履职
0 引 言
近年来，我国沿海和长江水域发生多起修造船舶在试航期间的碰撞、搁浅、翻沉等事故，甚至造成重大人员伤亡。从修造船舶试航事故案例来看，试航船舶存在较大安全隐患，试航作业的特殊性主要表现为船舶设备性能不稳定、参加试航人员多等。
以舟山港为例，2017年全年规模以上船舶修造企业共交付新建船舶104艘，修理营运船舶艘（其中外籍船舶艘）。从修造船舶试航报备资料看，修造船舶试航呈现出新的业态：一是舟山本地修造企业与外地修造企业进行技术合作，部分新造的船舶从外地航行至舟山本地交付，以交付航行代替试航;二是受全球金融危机的影响，部分船舶所有人为提高经济航速、节省燃油费用，对船舶球鼻首改造完成之后进行试航。本文从海事部门依法履职、加强安全监管的角度分析在现有的法律法规框架下开展试航船舶安全监管工作的难点并提出建议。
1 试航船舶的风险因素
1.1 试航船舶的设备待调校
试航船舶新装或修理后的设备运行尚未稳定，如雷达、AIS、罗经、主副机、舵机等关键设备需要在试航期间进行调试和磨合，可能存在的缺陷、隐患需要通过试航才能发现并进行调校。从修造船舶试航事故案例可以发现，造成事故的原因多为船上关键设备发生故障导致船舶失控或操作受限。
1.2 试航船舶上“乘客”多
试航船舶上除船长和船员外，还会有船厂代表、设备供应商代表、船检人员、船方代表等，这些人少则几十人，多则上百人，都不是海上工作人员，普遍缺乏海上求生、船舶消防、海上急救等方面的专业知识和专业训练。对于船长而言，除本人与船员以外的其他人员均是“乘客”，船长既要配合完成好各个试航项目，又要保证船舶航行安全，还要对“乘客”安全负责。这些“乘客”就是影响修造船舶试航安全的风险因素。
1.3 船员对设备不熟悉，互相之间协调性差
试航船舶上的船员一般是临时召集的，船员不能在短时间内完全掌握试航船舶上的设备性能。在船舶试航期间要进行罗经校正、主机性能、测速、断电及启动、舵机操纵、锚机性能等多种试验，一旦船员出现误操作极易发生险情或事故。此外，船员之间彼此不熟悉，沟通、交流不畅易造成合作协调性较差，不利于共同应对突发事件。
1.4 试航水域隐患多
试航船舶需要进行变向、变速的无规律航行操作，属非正常航行船舶，因此，试航需要在视野宽阔、水流稳定、通航环境较好、船舶交通密度低的水域进行，应避开通航密集区、桥区、主航道、锚地、狭水道、禁航区、渔场、分道通航等水域。但是，我国沿海水域海上运输繁忙，符合上述条件的水域不可能仅供修造船舶试航使用，试航船舶往往不可避免地要途经或使用不完全符合试航要求的水域。
2 海事部门履职难点
在修造船舶试航安全监管方面，海事部门往往结合辖区水域实际情况，以会议纪要、通知、办法等形式发布规范性文件，加强对船舶试航作业安全的监管，但这种做法存在着效力层次低、监管要求不统一等缺点。此外，海事部门对修造船舶试航安全的监管还存在执法依据不充分等问题。
2.1 船舶试航报备程序
为进一步加强对船舶港内安全作业的监督管理，强化海事监管效能，保障人民生命财产和海洋环境的安全，2004年7月20日，交通运输部海事局颁布实施了《船舶港内安全作业监督管理办法》（以下简稱《港监办法》），对船舶试航、试车等作业提出了监管要求，并规定所有船舶在试航之前都要到当地海事机构进行试航报备。但是，该办法仅对试航船舶在港内进行效用试验作出规定，对船舶在港外水域试航或跨海事辖区试航则无明确规定，海事部门对试航活动的全程监管存在困难。《港监办法》对报备内容的规定过于宽泛，海事部门对当事人提交的材料进行形式审核时缺乏可作为审核依据的标准。
2.2 船舶试航相关证书签发
2.2.1 试航证书的签发
《港监办法》规定，船舶进行试航、试车前应提供试航证书及船舶航行区域的说明。2006年11月24日交通运输部海事局在《关于启用船舶检验发证管理系统VIMS 5.0的通知》中公布的“船舶试航证书”格式显示，该证书为法定检验证书。
但是，交通运输部海事局颁布的《船舶与海上设施法定检验规则》没有对签发试航证书作出明确规定，签发试航证书的检验缺少系统、统一、明确的法律依据，在具体实施中容易产生争议。船检部门和各船级社也没有规定营运中进行修理并进行临时性试航的船舶应出具试航证书。
2.2.2 “燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”的签发
许多新造船舶在试航期间尚未取得“燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”（以下简称“油污保险证书”），该证书直接涉及新造船舶在试航过程中发生事故造成的污染赔偿资金保障问题，对污染应急处置具有积极意义。
新造船舶存在产权和国籍等短期变更的问题，在签发油污保险证书过程中涉及海事执法程序、证书时限确定（目前要求办理一年期证书）、退保、保险责任对象以及保费标准等问题，这些问题需由法律明确规定。
2.3 试航人员任职资格认定
从应急反应角度可将参与的试航人员分为3类：（1）试航船舶船员;（2）船厂承担安全和应急职责的人员;（3）其他人员。江苏海事局和广东海事局出台了《船舶试航安全管理监督规定》，明确规定试航船员应取得相应任职资格并符合培训要求。但在实际操作中，试航船舶船员之外的其他人员普遍缺乏相关海上应急处置专业知识和技能，而大部分试航船舶船员没有接受过拥挤人群管理、危机管理等应急培训（这类培训属于客船及滚装客船的特殊培训），一旦试航船舶发生火灾、弃船等紧急情况，船员难以有效组织其他人员进行救援处置，存在较大的安全隐患。 2.4 海事全程监管存在困难
试航作为船舶的一种特殊作业形式，带有较多不确定因素。很多船舶在试航时，时间跨度大，少则3～5天，多则15天甚至30天;试航区域广，经常要跨辖区水域进行试航。整个试航过程通航环境复杂、航程长，如何充分利用现有海事监管资源和信息设备对试航船舶进行全程的无缝隙监管，以保证试航船舶发生险情时能够及时得到救援，需要沿线海事部门密切沟通和配合。
3 海事部门履职建议
3.1 修订试航船舶安全监管相关法律法规
《港监办法》滞后于实际，对试航船舶的监管要求不够全面之处体现在：对试航船舶应符合的标准和对海事监管的效力规定不明确，对参与试航各方的“不作为”的处理缺乏依据;试航船舶监管规定效力层次低、监管要求不统一。因此，提出以下建议：（1）针对船舶试航作业安全监管问题开展专项立法研究，统一监管要求和标准，明确海事机构、船检机构、船厂、试航船舶的相关责任和义务;（2）出台关于签发试航船舶相关证书的专门法律法规，开展针对试航船舶的油污保险证书签发、最低配员标准等问题的研究;（3）制定试航证书法定检验标准和检验程序，明确试航证书的法律地位。
3.2 完善试航船舶应急预案，加强试航船舶应急演练
试航船舶潜在的风险远远大于正常营运船舶。在船舶修造工业发达地区，海事部门要积极推动地方层面的修造船舶试航管理立法工作，协助地方政府建立健全试航船舶应急预案，厘清各参与部门和单位的应急职能和权利、义务，推动地方政府和各职能部门加强协同管理，定期组织辖区内海事、港航、安监、边检、修造船厂、应急搜救等部门和单位在试航水域开展应急演练。
3.3 推动建立专业的试航船舶船员队伍，加大 试航船舶船员培训力度
《国际海上人命安全公约》（简称《SOLAS公约》）规定客船系载客人数超过12人的船舶，试航船舶因船上非船员人员数量较多而符合《SOLAS公约》对客船的定义。由于试航船舶船员是航行安全的直接责任人，同时也担负着应急处置时疏散拥挤人群、发放救生设备等职责，试航船舶船员应参照客船船员标准要求参加拥挤人群管理、危机管理等能力和资质培训。各船舶修造企业可以依托行业协会建立本辖区专業的试航船舶船员队伍，以消除试航船舶船员流动性大、任职资格不符、试航经验不足的短板。试航船舶上的其他人员应在试航前参加消防救生设备和应急设备使用的培训，在熟练掌握应急反应程序和设备的使用方法并持证后才能登船。
3.4 建立试航船舶安全监管一体化管理机制
建立以航前培训、航前协调、航前论证、航前报备、航前确认、航前检查、航时监管、航后评估等8项制度为保障的监管体系，在实施有效海事监管的同时提供优质服务以促进修造船企业健康持续发展。
在试航前组织船厂、船公司、引航等单位针对试航方案和试航船舶特点召开航前协调会，共同部署安全措施，共同研究应急预案的可行性，对试航船舶的配员、救生设备、应急通信等方面进行现场检查;在试航过程中实施全程轨迹化管理，充分利用AIS、CCTV、VHF等系统保证试航水域的通航安全;在试航结束后组织试航安全评估会，总结分析存在的问题，共同商讨解决方案。
4 结 语
修造船舶试航是一项对安全性要求极高的海上特殊作业，关系到海上人命、财产和海洋环境的安全。海事部门作为负责海上船舶安全监管的主管部门，对试航船舶负有监管责任。海事部门应根据试航作业的特点和存在的安全隐患，建立合理高效的试航管理体系，厘清监管职责和程序，不断加强对试航单位、试航人员和其他相关单位的安全监管，依法行政，确保试航船舶安全和试航作业顺利完成。
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