青海省农牧区反贫困中人口结构问题及对策研究
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作者: 赵常丽 祁永寿 韩燕燕
[摘 要] 本文针对青海省农牧区反贫困中的人口结构问题，分析了青海省农牧区人口结构中的不合理因素，提出了优化人口结构，促进相对集中、大力实施移民开发工程、加大产业结构调整力度，促进产业结构优化升级、寻求家庭经济发展与区域经济发展的结合点等对策性建议。
[关键词] 农牧区 反贫困 人口结构 问题 对策
人口结构是按人口在社会经济活动中所处的不同地位而划分的一定时点上的人口构成，反映人们在一定生产方式中各自的经济地位、经济利益、经济关系以及发挥不同经济作用所形成的人口组合状况。它会随着生产关系性质的变革和生产力的发展而发生变化，明显地影响和制约着社会经济的发展。我省农牧区人口结构中存在着诸多不合理因素，人口结构问题已成为反贫困工作中一个长期存在的瓶颈问题。
一、青海省农牧区人口结构的不合理因素
1.人口年龄结构不合理
从第五次人口普查数据显示:青海省大部分农村贫困地区人口的年龄结构处于由年轻型向成年型转化的过程中，只有少部分贫困县依然由于人口出生率高,人口增长速度快,人口年龄结构尚处于年轻型。总的来看,人口的总扶养系数较高,大部分贫困县的总扶养系数都达到了50%以上,有些贫困县甚至达到了60%～70%。如此高的人口扶养比例挤占了本来可以用于发展经济的资金;另一方面,青海省贫困地区0岁～14岁的人口比重平均达到29.60%，与全省平均水平的26.60%相比,高出3个百分点,而青海省在第五次人口普查中,0岁～14岁的人口比重为西北五省之最。而且青海省15岁～64岁的人口比重在第四次、第五次人口普查时都与全国的水平相当。这就表明:青海省农村贫困地区潜在的劳动力人口比重高,将给这些地区的就业带来巨大的压力,从而产生大量的剩余劳动力。大量的剩余劳动力如果不能跟生产资料和资本结合,不仅不能促进区域经济发展而且还会阻碍区域经济的发展。
2.人口地区分布结构失衡
随着贫困人口的下降，青海贫困人口不断向东部干旱地区和青南牧区集中，青海省农村贫困地区人口分布结构一方面存在着与土地、资源、生态环境的承载能力不相适应的人口超载现象。如青海东部农业区面积仅占全省总面积的4.7%，而该区农业人口占全省农牧业总人口的75.57%，贫困人口数达95.51万人，占全省贫困总人数的71.54%。在青海省东部干旱农业区，农民赖以生存和发展的物质资源十分有限，人均耕地不足1亩，加之自然灾害影响，25度以上坡耕地又须退耕还林还草，人均占有粮食不能满足最低的生活需求，13万余人缺乏基本的生存条件，需要异地安置。该农业区若想发展种植业，缺乏水利条件；若想发展养殖业，饲草饲料有限；发展二、三产业，劳动力缺少基本技能，致使农民收入低且不稳定。另一方面，存在着青海省农村贫困人口的分布结构与居住散落、流动性差、城市化水平低等相应的人口分散问题。例如，青海省贫困人口聚集的另一主要区域青南牧区，全区面积占全省总面积的52.65%，而区内贫困人口31.26万人，占全省贫困总人数的23.41%。该区的人口密度很小，且贫困牧民居住分散封闭，很难形成农牧区发展市场经济所需要的人口规模，对增加牧民人均收入不利。
3.人口产业结构分布不合理
人口的产业结构虽然指社会各个部门从业人员在量上的对比关系，但同时能够反映出一个区域的劳动力素质、科技发展水平和劳动生产率高低等社会经济发展中的重大问题。
青海省农村牧区劳动力的行业分布，对农牧民的收入状况产生很大影响。由于青海省农牧区自然条件恶劣，生产条件差，基础设施相对落后，在不同程度上影响着农畜产品产量增加和商品率的提高，使得农牧民手中缺钱，无法大量购买其它商品。加之有一些地区因山高路远、交通不便，大部分生活资料靠自给，从而造成了农牧区经济结构单一、收入渠道狭窄和收入水平低而不稳。在青海省农村贫困地区，农牧民从事第一产业的人口比例过高，这种落后的产业模式使得农牧民收入来源主要靠农牧业生产，且劳动生产率低，收入来源有限。
此外，青海是全国城市化水平较低的省份之一，72万平方公里的土地上仅有三座城市，较低的城镇化水平在阻碍第二、第三产业发展的同时也阻碍了青海省城镇、农村、牧区三元经济结构的调整，强化了三元经济结构带来的城镇、农村、牧区之间的差别和不平等，主要表现为产业结构失衡和就业失衡。产业结构失衡，全省农村贫困地区人口城镇化水平低、发展滞后必然导致三次产业结构发展不平衡，第三产业严重滞后于第一、二产业的发展，在青海省农村贫困地区第二产业也严重滞后于第一产业的发展，使第一产业特别是种植业产值占总产值的比例高，结构不合理。就业结构失衡，人口城镇化水平低、发展滞后，表明城镇劳动力份额偏低而农村劳动力份额偏高，从事第一产业的人口多。这种状况的存在，严重地阻碍了农村市场经济的发展和贫困地区人均收入水平的提高。
二、几点对策性建议
1.反贫困工作与人口控制并重，努力改善人口年龄结构
反贫困工作与人口控制并重，这是由“两种生产”，即物质资料生产、人口生产的相互关系和贫困地区的现状所决定的。我省农牧区经济落后，其原因是多方面的，在对待“两种生产”关系上，重视物质资料生产，而忽视人口生产，是其中的重要原因之一。毫无疑问，我省农牧区要改变落后面貌，必须切实控制人口增长，否则将陷入“越穷越生，越生越穷”的恶性循环不能自拔。把反贫困工作和计划生育有机地结合起来，应该做好以下几个方面的工作：
(1)强化利益导向机制。我省农牧区多生多育行为的发生，除了传统观念的因素，主要是在一种近期的、局部的利益驱动下进行的。在现实经济条件下，要完全扭转这一局面暂时是无法办到的，但可以因势利导，在政策制定、落实等方面形成扶贫与计划生育相结合的利益导向机制。如扶贫资金的投放、项目安排、农用物质供应、贷款的发放等优先安排自觉实行计划生育的农民；在生育指标的安排上，同样也优先安排达到当地温饱水平的脱贫户；在列为扶贫对象后又超生的农民，不再享受扶贫中的各种优惠待遇等。总之，要让自觉遵守和维护计划生育的农牧民在经济利益上得到实惠。
(2)建立社会协调机制。计划生育工作需要社会各方面同心协力才能做好。要改变贫困农牧区计划生育工作由计生部门孤军奋战的局面，社会各个方面，包括农委、民委、政法、劳动、教育、财政等部门都要一齐上马。特别是在扶贫政策的制定及工作落实上，注意与计划生育政策、工作相协调，相配合。
(3)进一步完善社会保障制度。目前，我省农牧区低保制度已全面启动并顺利实施，但仍然不能从根本上解决贫困地区的赡养问题。所以，在进一步完善低保制度的基础上，应该切实作好农牧区五保老人的供养，可考虑在地方财政和国家下拨的扶贫基金中拿出一部分为主，集体和个人适当出资为辅，建立双女结扎户养老基金，解决他们的后顾之忧。
2.优化人口布局，促进相对集中
青海农村、牧区由于土地承载力低，不仅人口密度低，而且居住分散。这种人口分布不合理迫使农牧民不得不在基本与外界隔绝的状态下依赖原始的生产方式自生自灭，这种人口居住分散、封闭，使得人们购进和销售商品的运输成本高，自己的资源优势无法转化为商品优势，在当地很难形成商品市场，直接影响了当地农牧民的收入。由于外部基础设施差，投资成本高而获得收益低，很少有人在这里投资建厂。通过扶贫资金注入来投资建厂，依靠产业开发提高人们的生活水平来消除农村、牧区的绝对贫困异常困难，因此，必须高度重视其人口分布分散、封闭的问题。通过城镇化发展战略和走联合经营之路可以实现和优化青海省贫困农村的人口布局问题。
(1)实施农村贫困地区人口城镇化战略。在推进青海省农村贫困地区城镇化方面，首要的是放松农村与城镇的户口限制，允许人口自由迁移和流动，制定优惠政策，疏通进城之路，对自愿向城市、城镇流动的农牧民，发放一定数额的迁移资金，激励农牧民流向城镇；其次，在城镇规划和基础设施建设方面，要考虑不同层次人群的生产、生活需要，要多为城镇低收入人群留下生存空间，降低农民进城定居的税费门坎；再次，是要在稳定农村现有土地承包关系基础上，允许农民在自愿互利基础上实现承包权的有序流转，既使农民有最基本的生活来源，又使他们不致为土地所累。第四，青海省农村贫困地区在自然条件的宜居性、产业的聚集性、交通的通达性、生态的优良性等方面具备条件的地方很有限，开始可选择在生态条件、产业基础、市场、信息等方面相对好一些的区域，走“村落化”之路，待条件成熟之后，再发展为城镇。受生活环境和文化素质的制约，农牧民在融入城镇或村落生活的初期，会产生诸多不适应和困难，需要政府做好公共管理和服务工作，通过宣传教育，促进农牧民解放思想、转变观念，引导其尽早融入市场经济，逐步适应城镇生活。
（2)走联合经营之路。针对青海东部农业区，可建立起各种联合经营组织，形成以农民家庭经营组织为基础和轴心的农业微观组织链。其基本的运作模式可以设定为农户承包，区域联片，专业合作，一体化经营。农民家庭经营组织按照关联性组织模式创新后，可以克服现有传统式农民家庭经营组织的多种弊端，弥补其不足，形成新的具有一定规模的农业生产力，推动农业的发展，增加农民收入，从而缓解贫困。
针对青海省牧业区的草场和牲畜分户经营，牧民由居住地的相对集中转向分散居住，而草场不能再分配的体制，应探索走联合经营的人口相对集中模式。联合经营既可采用股份合作制形式，牲畜多、草场超载的牧户，可将超载的牲畜作为股份入股，而牲畜少、草场闲置的牧户，可将草场和劳动力作为股份入股，年终按股份分红，充分激发牧民的生产积极性；也可采用生产队或村落为单位的联合经营形式。
(3)大力实施移民开发工程。随着移民工作的推进，迁出容易、稳住难的问题日益突现。当政府的补助被用完之后，返迁现象可能会进一步加剧。为此，一要在积极制定或出台的各项扶持政策的基础上，争取延长退耕还林还草和生态移民扶持的年限，通过政策落实的利益驱动，调动农牧民迁移的积极性和主动性。二要做好迁移前期的补偿工作，促进移民定居，建立正常的家庭经济循环，培养移民的劳动技能，帮助其从事农畜产品加工、运输、餐馆等，逐渐走向致富之路。三要通过推进农牧产业化进程，积极引导农牧民以股份制等形式进行规模化生产，依靠龙头企业实现小生产与大市场的有效对接。四要培育后续产业。拓宽后续产业的选择面，积极培育新的经济增长点成为当务之急。
3.加大产业结构调整力度，促进产业结构优化升级
(1)向可再生资源开发适度倾斜。青海的自然资源种类繁多，但从全球、全国范围考察，高海拔环境下的生物资源是真正独特的优势资源。这些资源的开发潜力很大，而且产业链较长，受益面大。但是这些优势还是潜在的，因初级产品不适应当代高档化、优质化、多样化的消费需求，市场占有率低，附加值低，未能实现其稀缺特色资源的价值。如果能够运用高新技术将我省丰富的特色生物资源进行精深加工，并参与国内外市场竞争，不仅对地区经济振兴将起到很大的推动作用，还可以在普遍提高农牧民收入及生活水平的前提下，有效促进草原生态的保护。因此，青海的经济发展不能过分依赖不可再生的矿产资源，产业结构调整应适度向可再生资源的深度开发倾斜，特别要注重高原畜产品和中藏药资源的深度开发。
(2)以第一产业为基础，加快农牧业产业化步伐。首先，作为母体产业，农牧业是青海省贫困地区社会经济发展的基础。发展农牧业首先要加快产品优质化，推广优良品种、技术和提高产品质量。青海省贫困地区工业污染少，但产品科技含量低、产量低、效益低，改变这种情况必须适时调整品种结构，用良种和先进技术替代传统品种和技术，抢占市场份额，特别是在当前讲求食品安全的情况下，尤其要发展特色高效产业。其次，加快青海省贫困地区产业化发展进程。建议由相关部门牵头,以市场运作方式向全国招聘一批高素质企业管理人才,充实企业家队伍,培育农畜产品加工龙头企业和强势集团.鼓励农畜加工企业采取内外联营的形式,引导其参与农畜产品基地建设,与基地、农户结成联营体。如循化花椒，青南大黄和麻黄，海北油菜、羔羊和黄菇等生产加工基地均有待扩大规模，推行标准化、专业化生产。第三，农畜加工企业要不断更新现代营销理念，引进先进营销手段，采取灵活的销售机制，树立品牌意识，努力沉淀企业文化和提高产品知名度。第四，政府和相关部门要做好服务工作，提高农畜产品信息储备和利用率，一方面及时把农畜产品供求信息提供给专业协会、营销大户和农牧民经纪人，另一方面及时把本地特色产品信息发送到国内外农畜产品市场，充分激活产销衔接的渠道，进一步开拓省内外、国内外两个市场。最后，对贫困人口进入二、三产业进行技能培训，要根据目前城乡劳动力市场的需求有针对性地进行培训，开拓农牧业之外的就业渠道。
(3)寻求家庭经济发展与区域经济发展的结合点。首先，贫困地区主导产业和支柱产业的选择和确定应该是有市场需求、能发挥当地资源优势、大多数贫困人口都能够参与的。由于不同的地理自然条件、市场条件、社会经济条件，不同的贫困地区经济发展的主导产业和支住产业也不同，应该各具特色。但不管选择和确立什么样的主导产业和支住产业，必须在考虑资源和市场的同时，更要考虑到贫困人口的参与，同时是贫困人口熟悉或者经过培训，项目是贫困人口能够从事的。
其次，贫困地区区域经济发展项目的设计和实施必须有贫困人口的参与。无论是政府支持的项目还是贫困地区自己确定的发展项目都要充分听取贫困人口的意见，项目的设计需要考虑贫困人口的需求,项目的实施更要吸收贫困人口参与。一是为贫困人口创造就业机会;二是使贫困地区的经济发展真正与贫困人口的自身发展紧密结合起来，充分调动和发挥贫困人口和贫困地区在反贫困中的积极性、主动性和创造性,提高贫困人口的自身反贫困能力。
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