行业协会自律职能履行的困境与出路

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　　摘要：行业协会担负着实施行业自律的重要职责。但是，各行业中出现的不正当竞争、诚信缺失、产品质量瑕疵等问题，暴露出行业协会自律职能的缺失。本文结合行业协会自律职能履行的现实困境，分析产生行业协会自律职能履行困境的原因，试图提出可行的解决对策。
　　关键词：行业协会 自律职能
　　行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织。在社会主义市场经济条件下，行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用。同时，又是政府的参谋和助手。行业协会担负着实施行业自律的重要职责。近年来，各行业出现不正当竞争、诚信缺失、产品质量瑕疵等问题，其中原因既有政府监管的失效，更有行业自律的缺失，行业协会没有充分发挥自律管理职能。
　　一、行业协会自律职能履行的现实困境
　　行业协会的自律职能是指行业协会通过自身的制度和行为来规范本行业运转秩序的一项职能，其主要包括两个方面：一方面，制定自律规章制度对会员的行为和市场结构进行约束;另一方面，对会员执行自律规章制度的情况进行制约，以防止违背自律规章制度的行为出现。在实际工作中，很多行业协会积极地履行了反映行业企业诉求、咨询服务、信息发布等服务职能，但并未充分发挥行业自律职能。
　　（一）行业协会章程规定笼统、不全面
　　行业协会在法律规定的框架下，根据行业的具体情况制定自己的章程，明确规定协会的职能以及协会、会员的权利义务。现存的协会章程大都存在规定籠统、精细化程度低、规定内容不全面的问题。例如，有的章程中规定：制定并监督执行行规行约，规范行业行为，维护公平竞争。这项规定从一个方面表述了协会的职能，但并没有规定如果遇到不正当竞争和垄断行为，协会应当采取何种应对措施，如何维护公平竞争;没有规定协会对于会员违规行为，是否给予处罚、如何处罚。这种笼统的概括并不能在实际操作中对具体事项起到指引作用。当会员存在违法违规的情形时，大多数协会没有具体的惩戒标准对会员进行处罚，即便在实际中做出了处罚决定，也因缺乏正当性受到企业和社会的质疑，没有威慑力可言。
　　（二）行业决定缺乏强制力、约束力。
　　行业协会对于违规的会员缺乏有效的惩戒措施，无法有效推行行业的决定，无强制力和约束力的行业自律活动效果大打折扣。作为社会中介组织和自律性行业管理组织，行业协会缺乏强制性权力。对于会员执行行业自律规约，行业协会没有强有力的监督制约能力，对违规会员企业一般采取警告、行业内通报批评、公开谴责等涉及名誉性的制裁手段。这些制裁手段缺乏严格性和有力性，惩戒力度比较弱，很难保证会员企业不在利益的驱使下铤而走险违背行业自律规则。
　　（三）会员企业缺少参与自律的内在积极性
　　行业协会承担着本行业的自律职责，虽然行业协会本身具有行业交流方面的优势，但是行业协会自律职能的履行依然艰难。会员企业在参与协会工作中，普遍存在与协会交流少、活动参与少、不重视协会章程等问题。以营利为目的的企业，其活动多集中于企业运营、员工培训等方面，会员企业自律意识弱于利益意识，行业自律氛围很难通过单纯的鼓励和引导来形成，企业如果缺乏制度的制约，很难主动参与自律。另外，行业协会章程规定缺乏约束力和强制力，也影响了企业参与自律的积极性。
　　二、产生行业协会自律职能履行困境的原因
　　（一）法律法规不健全
　　我国行业协会的专项立法滞后，尚未制定关于行业协会的专门性法律《行业协会法》。国务院于1998年发布施行的《社会团体登记管理条例》是我国目前规范行业协会的主要法律依据.但仅属于政府法规层级。《社会团体登记管理条例》的内容主要是针对社会团体登记的程序性事项，缺乏实体性的内容.对行业协会的性质、职能没有明确的、细化的规定，也没有关于行业协会具体运行的相关规定。2007年颁发的《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，是内容全面的指导文件，对于加强行业自律提出“行政执法与行业自律相结合，是完善市场监管体制的重要内容。”“要围绕规范市场秩序，健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，维护公平竞争的市场环境。”等概括性内容，但没有具体的规定。此外，另有其他一些具体的规定散乱分布在各部委颁布的政策文件和地方性法规文件中，这些规定不成体系，缺乏统一性，有些规定之间相互冲突。行业协会自律难以有确定的法律依据，自律职能也无法准确的履行。
　　（二）行业协会权威性不高
　　由于法律法规不健全，行业协会的法律地位无法得到有效保障，行业协会的许多职能难以实现，自律功能也未能充分履行，难以得到社会的广泛认同。社会各方面对行业协会在行业管理中的重要作用仍然认识不足，行业协会需要得到充分的理解和支持。大多数行业协会诞生于经济体制改革过程中，完成了大量的为政府服务的工作，具有较强的服务政府的能力。而服务会员的业务能力在不同行业协会间具有较大差异，在很多情况下，行业协会提供的服务难以满足企业会员的个性化、差异化的服务需求。企业加入行业协会需要缴纳会费.如果不能获得满意的服务，会费只能成为经济负担。会员数量和行业覆盖率不足则影响行业协会的权威性。权威性不足的行业协会对于企业而言，缺少信誉感，企业退出成本很低，警告、业内通报批评、取消会员资格等对企业不自律行为的惩戒措施，并没有给企业带来切实的损失，因此企业并不重视行业协会对企业自律行为的激励和不自律行为的惩戒。
　　（三）行业协会能力建设不足
　　首先是现代法人治理结构和运行机制不健全。虽然行业协会设立了会员大会、理事会、常务理事会、秘书处等组织机构.但一些行业协会内部缺乏完善的决策、监督、执行等机制，使得协会章程的作用不明显，缺少执行力。其次是缺乏规范的自律机制，没有明确、完整的自律工作制度，工作缺乏制度保证。第三是大多数行业协会缺少职业化的人才队伍，人才结构不合理现象突出，难以为行业协会履行自律职能提供人才支撑。第四是一些行业协会财力不足，难以开展调研，技术、管理培训，制定技术标准，帮助企业开拓市场等活动，无法满足会员对高质量服务的需要。由于经费困难，行业协会提供的工资和福利待遇对于专业人才缺少吸引力。 　　三、行业协会自律职能履行的出路
　　（一）完善法律法规体系
　　加快行业协会立法进程，制定《行业协会法》单行法规，对行业协会的法律地位、性质、职能、管理、组织机制等方面的内容做出明确规定.给予行业协会自律活动明确的法律指引。建立配套的法律法规.形成清晰科学的行业协会法律体系，为行业协会充分履行自律职能提供法律保障。
　　（二）强化社会监督
　　社会公众、新闻媒体的监督可促进行业协会完善自律机制、履行自律职能。社会监督以信息公开为引领，行业协会通过信息公开平台、自身官方网站和新闻发言人制度.向社会公开登记事项、章程、组织机构、重大活动、承接政府转移职能等事项，接受社會公众的监督：同时行业协会向会员公开年度工作报告、财务工作报告、会费收支情况、服务活动等事项，接受会员监督。对于会员的违规行为，行业协会可以通过新闻媒体进行曝光，迫使违规会员在舆论压力下及时纠正违规行为。另外，可建立不依赖于政府而独立存在的第三方监督机制，对各市场主体的诚信等各个方面进行绩效评估.向公众发布信息，督促行业协会对行业发挥自律功能。
　　（三）完善行业协会自律机制
　　一是健全各项自律性管理制度。制定科学的行业协会章程，重点完善职能部分，减少笼统、表面性的规定，增加监督评估内容。制定对行业协会自身监督制度、会员自律规约、行业职业道德准则，建立诚信承诺制度、会员企业信用评价制度。完善以章程为核心的换届选举、议事决策、人事管理、财务管理、资产管理、活动管理、机构管理等内部管理制度。
　　二是完善惩戒机制。保证会员遵守协会章程，执行行业决定，对违反行业规范的会员给予相应的惩罚。设置惩戒主体，明确由专门的自律委员会或由会员代表大会、理事会、秘书处做出惩戒决定。明确惩戒对象为行业协会的会员。根据会员违规行为的情节轻重，设置警告、行业内通报批评、公开谴责、取消会员资格、向有关部门通报等惩戒措施。设置惩戒程序，明确受理、调查、申辩、听证、决定、公示、执行等程序环节。
　　三是提高行业协会公信力。吸引更多企业加入行业协会，增加会员数量和行业覆盖率，从而提高行业协会的代表性和行业协会在行业内和社会上的权威性和影响力。行业协会通过为会员提供更多数量和更高质量的服务，获得会员的认可和支持，提高会员的归属感;通过增强治理能力，获得政府的更多支持与授权，承接政府转移职能，增强在行业事务上的话语权;通过增强行业协会工作透明度，培育协会与会员的互相信任，提高行业协会在会员中的公信力。
　　四是提高人员素质，建设行业协会职业化队伍。加强对从业人员的专业培训、职业道德培训，提高从业人员的业务能力和综合素质。建立科学的人才选拔机制.积极吸纳年轻力量和具备专业知识的技术人才，优化从业人员的年龄结构、知识结构，提高专业化水平。建立科学的人才激励机制和晋升机制.为优秀人才提供发展空间，提高行业协会职业化队伍整体素质。
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