英国金融广告监管机制研究
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作者:高倩
摘要：目前，随着金融经济不断发展，金融行业市场主体借助广告夸大收益、误导消费者的行为频频出现，严重侵害金融消费者合法权益。 本文试图借鉴英国金融广告监管经验，对英国金融广告监管规则，FCA以及ASA职责分工与合作进行了梳理，旨在为我国金融广告监管提供经验借鉴。
关键词：英国 金融广告 监管
近年来，我国金融广告市场快速发展，含有虚假、误导内容的广告频繁出现，侵害消费者合法权益的事件时有发生，给金融消费者带来巨大损失。因此，加强对违法违规金融广告的监管成为当前亟待解决的问题。英国金融行为监管局（FCA）和英国广告标准局（ASA）发布的广告监管规则以及二者之间的协作机制对我国强化多部门金融广告监管协作，提升金融广告监管工作效率，更有效地保护金融消费者合法权益，防范和化解金融风险有一定借鉴意义。
一、英国金融广告监管机构简介
英国金融广告监管机构主要是金融行为监管局（FCA）和英国广告标准局（ASA）。
（一）FCA对金融广告的监管
FCA对金融广告提出了“清晰、公正、无误导性，在宣传金融产品优势的同时，要明确阐明其风险”的审查原则。FCA及其前身金融服务局（FSA）先后发布了一系列针对金融广告的监管规则，主要有：2010年3月发布的《营业行为规则》（COBS），要求金融机构进行广告宣传时，必须遵循清晰、公平、不得误导等基本规则;2012年3月发布的《金融营销——个人储蓄账户广告及为投资专业人士服务的广告》指导意见对金融机构发布广告进行了八点风险提示;2015年3月发布的《社交媒体与客户沟通——基于社交媒体的金融营销活动指引》从风险提示、信息转发、审核记录等方面对金融机构使用社交媒体发布广告提出了要求并进行指导。
（二）ASA及其姊妹组织对金融广告的监管
ASA成立于1962年，是目前英国广告行业自律组织最高机构，主要负责制定广告行业行为准则、对广告进行审查、受理投诉，以及与其他政府部门和组织进行协调联络。在英国，广告主要通过行业自律和共同监管制度进行监管。其中，行业自律指广告行业规则对非广播广告的约束，与金融有关的非广播广告规则为《金融产品非广播广告规则》;共同监管指英国电信监管机构（Ofcom）授权行业自律组织对广播广告进行监管，与金融有关的广播广告规则为《金融产品、服务和投资广播广告规则》。
二、FCA与ASA的分管与协作机制
2014年12月 FCA与 ASA签署了谅解备忘录（MOU），其目的是通过明确金融监督管理局和广告监督管理局各自的监管责任，以及合作和交换有关资料的安排，为两者之间的合作和协调提供便利和架构。其中MOU主要内容为：
（一）FCA与ASA监管领域的区分
1.非广播金融广告领域。FCA是主要监管者，非广播广告领域主要包括报纸、网站、社交媒体等，审查与金融产品特有属性相关部分。ASA 补充协助FCA审查金融广告中与金融产品特有属性无关的其他方面的部分。
2.广播金融广告领域。ASA 监管所有的金融广告，但寻求 FCA 的建议。
（二）FCA与ASA监管遵循的原则
ASA非广播金融广告监管规则中对广告主营销传播提出以下要求：一是营销传播中金融产需以通俗易懂的方式进行介绍，产品利率的计算必须进行明确。二是营销传播应至少在订立有约束力的合同前详细说明所提供的营销合同的性质，以及费用、罚款等合同条件，必须明确投资的价值是可变的，并且不能以过往营销业绩、经验进行指导或者提供保证。
MOU中ASA非广播金融广告监管规则中对广告主营销传播提出以下要求：一是营销传播中金融产需以通俗易懂的方式进行介绍，产品利率的计算必须进行明确。二是营销传播应至少在订立有约束力的合同前详细说明所提供的营销合同的性质、费用、罚款等合同条件，必须明确投资的价值是可变的，并且不能以过往营销业绩、经验进行指导或者提供保证。
ASA在广播金融广告监管中提出以下要求：一是对于消費信贷、投资和复杂金融产品和服务广告，广播电台有责任集中清理，具备相关授权、符合《公平竞争法》财务促进规则，或根据《外国公民法》予以豁免的方可播放。二是广告可以涉及应付储蓄利息，但必须准确无误，对利率是否可变、税率，及影响收益的条件等予以说明;涉及人寿保险广告中所保证的具体金额时，必须附带所有有关的限定条件;提及所得税和其他税收优惠时须加以限定，并具体说明，明确“税务待遇取决于每个人的具体情况，今后可能会发生变化”;不允许广告直接或间接地邀请汇款给广告客户或任何其他人;纸面或电子出版物广告不得推荐具体的投资要约。三是通常认为广告面向的是非专业受众，否则只能在专门的金融渠道或电台或相关金融节目的休息时间放映，须受金融管理局管制或允许，且散布投注广告须遵守赌博规则，除此之外的差额合同广告，只提供给通过预先审查程序证明自己具有相关金融交易经验的客户。
（三）FCA与ASA投诉处理协作机制
一是在处理自己职权之外的金融广告监管问题时，FCA 会参考 ASA，同时 FCA 可以向 ASA提供建议或有用信息。
二是有些金融广告既在广播媒体播出又在非广播媒体播出， ASA可以处理整个投诉而不必把非广播部分交给 FCA，同样 FCA也可以处理整个投诉而不用将广播部分移交给 ASA。但当调查对方职权范围内的广告投诉时，则必须告知对方。
三是在涉及金融产品的金融属性，判定金融广告存在不公平、不清晰、误导的情况时， ASA处理广告宣传中不明确，不公平或具有误导性或存在不允许的比较等投诉时，将参考 FCA处理关于投资业务，存款（如银行业务），家庭财务交易（受管制的抵押贷款，购房计划和房屋融资计划），一般保险和纯保护政策（如定期保证），支付服务，理赔管理活动投诉的要素或特征。 （四）FCA与ASA信息共享机制
FCA与ASA在开展广告调查时可以共享的信息有：一是广告调查的相关信息，对另一方有用的关于某公司或个人的信息。二是ASA 所掌握的能够說明 FCA 认证的公司存在问题的信息。三是在适当情况下，FCA和ASA可就审查，征集证据和针对双方的建议进行协商和协调。
三、FCA与ASA对违规金融广告监管措施
在对违法违规金融广告的监管方面，FCA的措施主要有：一是选择误导性较强，情节较为严重的线索作进一步甄别。二是成立委员会，并由其决定是否向被调查的金融机构提出警告。三是要求金融机构移除非法广告，并告知原因。四是允许金融机构就其广告的合法性进行解释说明和举证，并据此是否修改、收回或者执行先前决定。金融机构对FCA行政决定不认可的，可申请行政复议。五是对非法金融广告相关行政处罚进行公示。
对于被ASA判定违规的广告，广告主、广告发布者、广告经营者必须采取措施进行删除或修改。 ASA对非法广告的惩戒措施主要有声誉处罚，向英国国家贸易标准组织等有关单位移送投诉，取消行业奖项，警告、罚款、吊销执照等行政处罚，以及预先审查、撤销贸易特权等。
四、我国金融广告监管存在的问题
（一）金融广告监管缺乏专门的法律制度
目前，对广告行为进行规制的法律主要有《广告法》《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》。这三部法律作为市场监督管理部门对商业广告进行管理的主要依据，并未专门对金融广告的监管作出明确规定。而金融产品和服务与一般的商品和服务具有明显区别，如商品和服务的无形性、金融交易的特殊性、金融行业的专业性等，金融广告行为仅依据《广告法》等规定并不能实现有效监管。而《商业银行法》《证券法》《证券投资基金法》等金融法律法规也并未对金融广告的监管予以明确，现行法律法规的规定可操作性不强。
（二）金融广告监管协作机制有待完善
根据《广告法》的规定，市场监督管理部门主管全国的广告监督管理工作，国务院有关部门在各自职责范围内负责广告管理相关工作。从金融广告的发布主体、行业、内容、发布媒介等来看，金融广告监管涉及市场监管、金融、工信、新闻广电、公安等多个部门。现行法律法规并未明确界定各部门间的职责分工和监管范围，并未形成非法金融广告监管的合力，在实践中容易出现“多头监管”和“监管真空”等问题。监管职责分工不明确，导致非法金融广告事前审查机制、事中监测机制和事后处置机制的缺失，许多欺诈金融消费者的案件，往往问题发生后才能对其进行个案处置。
五、启示与建议
（一）完善法律制度，做到有法可依
建议对金融广告予以单独立法，在金融广告监管上，最好是由国务院制定行政法规《金融营销管理条例》或《金融广告管理条例》。以高位阶的行政法规来统一协调金融、市场监管、广电、新闻出版总署、工信等部门开展金融广告管理工作。该行政法规的法律条文应紧扣金融消费权益保护，在金融广告监管法律条文的设计上，应以保护金融消费者合法权益为核心，重点对金融广告定义、金融广告内容包含的必要事项和禁止事项、金融广告事前审查制度、应予禁止的金融广告行为、非法金融广告的监测甄别和处置、非法金融广告的民事责任、行政处罚甚至刑事责任等进行明确规定。
（二）建立金融广告管理、监测、甄别、处置协作机制，形成法定部门职能监督
针对线上线下主流媒体，由市场监督管理部门推动广告发布者建立金融广告发布备案登记制度，做到广告发布全流程留痕，做到发布可追溯;并借助科技手段积极开展建立线上监测与线下监测有机结合的监测体制;针对违法违规金融广告，金融监管部门、市场监督管理部门、公安部门可签署备忘录，建立联合甄别、协作处置机制，形成监管全流程全链条覆盖。
参考文献：
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[2]米晓文.英国金融广告监管经验对我国的启示[J].海南金融，2018，（5）：62-68.
[3]卢智睿.违法金融广告治理研究[J].西南金融，2018，（9）：45-50.
[4]董新义.我国金融广告法律规制的完善[J].上海金融，2012，（4）：95-97.
（作者单位：中国人民银行朔州市中心支行）
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