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事业单位预算管理的现状反思与完善路径

作者:未知

  摘要:我国事业单位的资金来源绝大部分依赖于财政拨款,由此,其资金拨付、分配和使用过程自然适用于预算机制。预算管理是事业单位内部管理的一个重要环节,同时也为事业单位社会公共职能的充分发挥提供了财力支撑。预算管理的有效实施,不仅对事业单位的发展具有重要影响,而且关系到财政拨款的支出效益。从现阶段我国事业单位预算编制、管理和执行的情况看,仍然存在一些问题和不足,导致事业单位预算管理的功效发挥受到影响。因此,事业单位应当针对问题采取相应的解决措施,持续提高预算水平。本文对事业单位预算管理工作现状进行分析和反思,进而提出完善建议,以期推动事业单位预算管理模式的现代化转型。
  关键词:事业单位;预算管理;预算现代化;反思;完善路径
  中图分类号:F810.6 文献标识码:A
  作为国家设立的公共机构,事业单位在社会公共服务供给中发挥着非常重要的作用。在计划经济时期,事业单位的支出受到政府的统一管控,预算自主性和预算管理意识较为薄弱。然而近年来,随着事业单位改革和预算体制改革进程不断深入,对于事业单位预算管理的需求随之不断提升,传统的预算管理模式已经不能满足新时期事业单位发展的需要,创新预算管理机制成为现阶段的紧迫任务。鑒于事业单位预算管理是否合理、规范、高效在很大程度上决定了其自身的健康、稳定发展,因此,事业单位必须深刻认识到当前预算管理中存在的问题,高度重视预算模式的现代化转型,探索提高预算管理水平和资金支出效益,从而充分发挥预算在事业单位运作中的重要作用,保证事业单位乃至公共部门整体实现更加健康、稳定、长效的发展。
  1事业单位预算管理工作中的问题
  1.1对预算管理的重视程度不足
  由于计划经济时期工作作风的历史遗留因素,事业单位在很长一段时间缺乏市场运作和社会公共治理的经验,其预算管理方式和理念较为陈旧。例如,事业单位的业务管理模式长期以来以工作计划为主,时至今日,不少事业单位仍然沿袭了将项目计划申报作为重要内容的预算制度,而对年度预算安排缺乏应有的重视,导致事业单位普遍存在“重计划、轻预算”的问题。另外,事业单位预算管理的有效实施与其财务部门有着密切关联,财务部门需将本单位内各部门的预算相关信息进行完整的收集和整理。但在实践中,部分事业单位对预算的理解不够全面深刻,未能充分认识到预算管理对于事业单位运行与发展的重要性,存在应付了事的现象。事业单位在进行预算编制时不够认真仔细,致使预算案中的数据信息缺乏准确性和全面性,大大降低了预算的后续实施效果。其中一个典型的表现是,一些事业单位误以为本年度未用完的资金可以结转到下一年度继续使用,由此导致事业单位每年产生大额的结转与结余,不仅造成项目进展严重拖延,更极大地浪费了财政资源。
  1.2缺乏严格的预算执行效果
  预算管理涉及预算的编制、执行、调整、考核等多个阶段,对于事业单位也不例外。它们环环相扣、关系密切,如果其中任何一个环节出现问题,都将严重影响整体预算管理工作的顺利完成。据考察发现,目前部分事业单位虽然科学、合理地进行了财务预算编制,但在预算实施过程中并未严格遵照执行,致使预算案形同虚设,难以切实发挥预算的约束效用和重要价值。具体体现为,一方面,预算执行的随意性较为严重。一些事业单位在预算执行阶段未做到以预算案为范本,而是随意增加开支项目或乱支乱用,更存在基本支出与项目支出、公用支出与人员支出之间相互挤占现象,致使事业单位的决算严重背离预算。另一方面,预算调整缺乏科学和规范性。受各种特殊、临时情况影响,预算执行中可能会出现追加资金或调整资金分配的需要,因此,只要符合有关预算调整的主体、情形、范围、程序等法定要求,预算调整便是合理正当的预算活动。但实际情况是,尽管财政部已发布相应的操作规程,事业单位在预算调整中却往往缺乏科学论证、依法而为的意识,预算方案调整与实际的社会经济需要存在偏差,具体操作方法也不够规范,导致预算调整未能得到有效的贯彻落实。
  1.3各部门间的协调与配合较为薄弱
  在实践中,一些事业单位片面地将预算管理归结于财务部门的主要职责,但准确地说,全员性是预算管理工作的一个突出特点,事业单位预算需由其全体工作人员共同参与完成。正因为事业单位对预算管理的这种狭隘理解,事业单位内各个部门之间缺乏良好的沟通、协调和配合,致使预算编制和管理的成效大大降低。以预算目标的制定为例,全面预算管理下的目标制定需要事业单位各部门共同参与,尽可能充分地聆听、考量并吸纳更多部门的意见与建议。但在当前的实际制定中,事业单位往往未能做到这一点,导致全面预算目标缺乏可靠的数据基础,影响了预算的科学性和统一性。领导层面的乏力以及业务部门的配合程度不高,共同制约了预算编制与执行的效果。此外,在信息社会中,信息化建设能够借助可靠稳定的信息系统,为部门问合作提供功能多样的、平等畅通的平台。但目前信息化建设的滞后构成了事业单位各部门缺乏有效合作的重要因素,增加了部门合作的壁垒和阻碍。
  1.4预算监督和控权体系不够健全
  事业单位预算本身即是对其运作活动和权力行使的一种资金上的监督,而对于预算的编制、审议、执行和评价等整个过程,同样应当加以监督,这是事业单位预算整体框架下必不可少的一个重要环节。对于事业单位来说,一旦年度预算通过审批,原则上就不可以再自行更改拨款资金的数额、比例和使用范围。在出现特殊情况、不得不进行预算调整时,须向上级财政主管部门提出相应的数据报告和书面申请,经审批方可更改。然而,部分事业单位在执行预算时,未对相关法律规范进行深入研究和准确解读,其忽视法定要求、擅自更改资金数额和范围等情形并不鲜见,不仅大大降低了事业单位预算管理的权威性,同时还滋生了腐败现象。此种情况与预算监督、财政控权机制的欠缺有很大关系,一方面,预算监督机构缺位。相当一部分事业单位尚未建立起统一的、专门的预算管理部门,在数据收集、预算方案编制、预算执行分析等一系列工作中,业务部门的参与程度很低。另一方面,预算监督制度薄弱。没有规矩,不成方圆。目前事业单位预算管理领域缺乏相应的制度和规则支撑,预算编制、执行、绩效评价等各环节的标准和程序都未实现“预算硬约束”,随意性比较严重,这也导致事业单位预算工作中问题丛生。   2事业单位预算现代化的改进思路
  2.1从理念上真正重视预算管理
  事业单位首先应当提高对预算管理的重视程度,这是优化事业单位预算管理模式的前提。其中,事业单位管理层应充分发挥自身的引领作用,形成自上到下与自下到上相结合的良好预算管理氛围。管理层具有身份特殊性,在单位内部各项资源的配置中享有较大权力,因此,其对预算管理的重视程度直接影响到单位内部人力、财力、物力资源在预算事项上的配置情况,对预算管理的开展有着至关重要的影响。不仅如此,管理层对下属人员具有较强的影响力,其重视程度会对基层工作人员形成巨大的示范作用。换言之,只有先引起管理高层的重视,事业单位内部的普通工作人员才有望更加认真负责地完成预算管理工作。这意味着,事业单位应当加大对预算的宣传力度,以此促使全体工作人员都能全面地认识到预算管理的重要性。例如,建议事业单位定期聘请预算管理专业人士举办相关内容的专题讲座,使事业单位工作人员更好地掌握预算管理知识。在讲座结束后,事业单位还可以积极组织工作人员召开内部集体会议,在交流工作经验的同时,着力于解决他们在编制和执行预算管理过程中遇到的问题和困惑。除开展常规性的预算宣传教育活动外,事业单位还需将预算管理融入本单位的文化建设中,借助单位文化来潜移默化地提升工作人员的管理意识,从深层次有助于提高预算管理水平。
  2.2增强预算执行的科学性和严格性
  事业单位若想充分发挥预算管理的重要作用,就必须促进预算执行力度和效用的提高,并加强完善和落实预算责任制度。一方面,制定科学的预算目标,并对其进一步细致划分,明确事业单位内部各部门、各岗位以至于各工作人员的预算管理职责,将预算管理工作逐级逐层落到实处。预算目标制定是一项非常复杂的、高度专业的工作,任何环节出现纰漏都可能对目标的科学性乃至全面预算管理带来负面影响,因此,在制定预算目标前,事业单位必须建立健全相应的内控机制以及规章制度,为目标的制定提供有力的保障。不仅如此,事业单位在预算目标制定中要加强下属单位以及各部门的调研工作,重視预算编制部门与具体执行部门的深入交流,了解其诉求和建议,并且初步完成预算目标制定工作后,交由下属部门广泛讨论,搜集汇总修改意见,直至形成尽可能科学合理的预算目标。另一方面,在预算执行过程中,一旦发现存在贪污和挪用公款的现象,或其他不合法、不合理地执行预算的行为,必须严格推行问责制,追究相关责任人的行政法律责任和刑事法律责任,以此促使事业单位保持良好的预算管理氛围,保证预算的威慑力和执行力。
  2.3探索内部各部门间的协调与配合
  事业单位预算管理工作是一项需要其内部各部门协调与配合的工作,这对于提高事业单位预算管理的效率来说至为关键。首先,是建立健全议事协调机构。事业单位需要根据预算管理的实际需要,将财务部门、业务部门以及其他相关部门整合起来,建立覆盖全单位的议事协调机构,充分发挥好议事协调机构在预算管理中的基础性作用。其次,基于各具体部门的特点和优势,进行合理的预算权和预算职责分配。特别是在预算目标的分解中,事业单位不仅应调动下属单位积极参与,同时也要与下属单位的能力相契合,以最大限度地发挥其资源优势和专业特色。事业单位在目标分解中要注重各下属单位联动机制的建设,推动资源整合,使分解目标能够保质保量地完成。再次,事业单位管理层及各部门主要负责人应当在预算下达前,做好全面统筹安排,落实各工作人员的主要职责,以此为预算的有效执行奠定良好的基础。最后,事业单位应深刻地认识到信息技术在预算管理中的重要地位,不断推动信息技术从简单应用向更深层次的会计信息化平台转变,建构覆盖全单位、全部门的综合化信息系统,为部门问无障碍沟通、信息共享及深度合作提供开阔的平台,从而全面强化预算管理的效果,有效克服单位内各部门合作不力的局面。
  2.4构建完整而严谨的预算监督机制
  为避免在事业单位预算管理过程中出现贪污腐败的现象,代议制机关应当对各事业单位的预算编制和执行情况进行严格的审核与管理,加大监督力度,以此对事业单位预算进行强有力的约束和规范。通过构建成体系的、制度化的预算管理监督机制,有助于防止事业单位出现不合理开支、预算超支、随意更改预算资金数额和使用分配等情况。第一,各事业单位应结合自身实际情况,对日常业务中的不合理费用进行严格控制,以此控制资金使用总量,提高公共资源的使用效率,有效地减少资源浪费。第二,如果在预算管理过程中出现预算超支现象,事业单位应积极探寻预算超支的根本原因,并结合预算管理的执行进度和计划,对预算超支的漏洞进行填补,以此避免在下一季度预算执行过程中出现问题。第三,事业单位需建立健全预算管理机构,不仅包含在领导层设置专门的预算管理委员会,更有必要在财务部门下设预算管理办公室。同时,将预算管理监督机构单独设立,使其得以独立且全面地负责预算监督工作,发挥管理会计体系和内部审计机制在预算风险防范中的监督效用。第四,事业单位应重视预算绩效考核,设置岗位责任制,以科学的指标体系以及健全的考核流程作为绩效评价的主要内容和框架,并进一步做好考核结果的应用工作,比如其在岗位薪酬中的体现等。
  3结束语
  综上所述,随着事业单位的不断发展与事业单位改革的不断推进,预算在事业单位整体运行格局中的重要性日渐显著。然而,部分事业单位在预算编制和管理过程中所存在的重视程度不够、执行随意性较强、部门问缺乏协调合作、预算监督体系薄弱等问题,严重制约了事业单位预算应有价值的充分发挥。因此,事业单位应就上述问题进行针对性的改进和突破,以期在新时期制度改革和法治建设的背景下,建构一个更加现代化的事业单位预算模式。
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