网络化治理视阈下地方政府购买公共文化演出服务问题研究

来源:用户上传      作者:张杭

　　[摘    要] 购买公共服务是各级地方政府进行公共服务供给创新的重要举措。以网络化治理理论作为分析工具，研究河西区政府购买公共文化演出服务的实践，能够满足优化政府购买公共服务过程的需要。从网络结构与网络运作两个维度，对当前河西区政府购买公共文化演出服务中存在的不足进行剖析，发现目前尚存在政府购买行为“内部化”、合作主体间地位不平等、多头管理导致协调成本巨大、专业人才及监督评价机制匮乏等问题。基于网络化治理视角，应从培育网络主体间信任关系、增强服务承接组织网络供给能力、构建网络协调管理平台体系等方面进行优化。
　　[关键词] 网络化治理;政府购买公共服务;公共文化演出服务
　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 079
　　[中圖分类号] D63    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）07- 0191- 02
　　1      绪    论
　　2015年5月，国务院办公厅正式转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，对建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制，完善公共文化服务供给体系，提高公共文化服务效能做出了重要部署。政府购买公共文化服务是公共文化服务体系构建过程中的一个重要创新，是未来的发展趋势。
　　近几年，天津市河西区在政府购买公共文化演出服务方面进行了有益探索。在一些重大文化演出活动及服务中，采用购买服务的方式来吸引社会力量参与，从实际操作来看已经取得了良好的效果。但与此同时，河西区政府在购买公共文化演出服务工作中还有许多不足。作为国家公共文化服务体系示范区，河西区的发展路径对于未来其他地区公共文化服务体系的建设具有很强的引导和示范效应。因此，本文将基于网络化治理视角，为河西区政府及社会组织等各参与方提供运行模式上的优化建议。
　　“网络化治理”最早由戈德史密斯等人提出。具体来说，它主要包括网络设计、连接的纽带、治理型公共雇员、网络的责任框架等内容，可概括为“网络结构”与“网络运作”两个方面。网络化治理体现为三个基本特征：公平正义的公共产品和服务目标、联合的公共产品和服务方法、协调的公共产品和服务政策。其中，如何对不同主体进行协调与联合是网络化治理关注的重点，这也意味着公共部门与私营部门间的关系是需要着重探讨的问题。
　　2      天津市河西区政府购买公共文化演出服务的成效
　　2016年10月25日，国家文化部正式授予河西区“国家公共文化服务体系示范区”称号。河西区政府也提出要在“十三五”时期打造“首善文化”，到2030年全面建成天津市“首善之区”，这也符合天津市对河西区文化艺术中心的定位和空间发展战略布局。目前，河西区政府向社会组织购买公共文化演出服务卓有成效。
　　2.1   政府资金投入持续增长
　　示范区创建以来，河西区政府不断加大公共文化建设资金投入。为了提高政府所购买的公共文化演出服务质量，天津市财政局、文化广播影视局每年投入约2 500万元用于支持购买高端演出等活动。如坐落于河西区的天津文化中心相继举办了包括英国皇家爱乐乐团音乐会、俄罗斯马林斯基剧院芭蕾舞剧在内的由政府补贴购买的71场高端演出，极大地提升了河西区公共文化服务的水平和质量。
　　2.2   通过购买服务打造文化品牌
　　河西区政府在购买公共文化演出服务过程中，通过坚持引进优质文化资源，打造出“西岸文化”品牌项目。近年来，河西区政府与中央民族乐团、中国东方演艺集团等国家级院团，及天津歌舞剧院等市级文化院团和场馆都签订了一系列合作协议，并与天津国展中心有等文化企业通过场馆建设、冠名活动、捐赠资金等方式展开合作，形成了多样化的政府购买公共文化演出服务合作形式，使得“西岸文化”成为河西区具有影响力的品牌和标签。
　　2.3   探索政府购买服务运行新模式
　　河西区在引入政府购买公共文化演出服务后，也在不断对运行机制进行探索创新，这集中体现在数字化建设上。例如，通过搭建“西岸文e”公共文化数字平台，将公共文化演出服务以菜单的形式呈现给群众。群众可在平台上反馈观演需求并进行意见反馈和评价，参与制订全年公共文化演出活动计划，不断提升政府购买服务的质量和效率。
　　3      结构与运作：河西区政府购买公共文化演出服务的问题
　　3.1   河西区政府购买公共文化演出服务的结构问题
　　3.1.1   政府购买行为“内部化”
　　推行政府购买公共文化演出服务之初，政府预想是通过资金来寻找具有足够水准和丰富经验的社会力量，以提供优质的公共服务。然而在实际的政府购买过程中，作为承接者的服务机构大多不是独立于购买者之外的法人主体。据访谈了解，近两年来为河西区政府提供文化演出服务的社会组织基本都是市级院团，包括天津歌舞剧院、天津儿童剧院等，由政府成立或受政府管辖。这种购买行为对双方都缺乏强有力的契约关系，导致购买行为的“内部化”。这就难以清晰地界定网络结构中二者之间的责任界限，保证政府购买公共服务的程序规范性和正当性。
　　3.1.2   合作主体间地位不平等
　　河西区政府除了出台了一系列政府向社会力量购买服务的管理办法，民政局每年也会开展对社会组织的评估工作。这固然对政府购买公共服务的规范化运作具有好处，但政府的强势占位也使得社会组织处于附庸的位置，形成了一种“政府主导、社会组织附庸”的网络结构。二者之间的地位不平等使得社会组织没有足够的话语权和能力与政府进行恰当的谈判磋商，双向合作变成了单向合作。 　　3.2   河西区政府购买公共文化演出服务的运作问题
　　3.2.1   多头管理造成网络协调成本巨大
　　为了推进政府购买公共文化演出服务的发展，各部门先后出台了一系列政策文件。如财政局于2014年印发了《关于政府向社会力量购买服务管理办法的通知》，对政府购买服务工作的分工进行了细致的说明，涉及财政部门、文化局等大大小小将近十个部门。此外，民政局、发展改革委每年还要对所管辖的社会组织进行考核评估工作。虽然这些规定对于工作的规范有序起到了重要作用，但复合主体的参与必然会带来权力的分散和效率的降低，使得简单的任务也会变得复杂化。
　　3.2.2   专业人才的缺乏导致网络运作能力不足
　　目前大部分活跃在政府购买公共文化演出服务中的工作人员是一些长期在传统政府体制下工作的公务员。他们普遍习惯了按照既有的程序进行行政命令的上传下达，当面对类别复杂的承包商时，他们更多的是凭借感觉和经验来完成项目谈判、筛选、管理等过程。这不仅影响了政府购买公共文化演出服务的质量，也制约了其深层次的发展。
　　4      河西区政府购买公共文化演出服务的优化思路
　　4.1   完善政府购买公共文化演出服务的网络结构
　　4.1.1   积极培育网络主体间的信任关系
　　网络化治理倡导各主体之间要积极培养信任纽带，并认为深度的信任关系有利于保证双方合作的互利互惠与长效持久。在政府购买服务的过程中，河西区政府往往更多的是从国家公共文化服务体系示范区建设等政治性角度思考问题，而社会组织则不可避免地会从演出的艺术性、娱乐性等角度思考问题，二者在理念上就存在相当大的差异。因此，在政府向社会组织购买服务之初，双方就应该在公共价值观和目标确定上达成共识。通过契约、合同等方式建立灵活有效的网络结构，以预防可能出现的各种误解、风险、利益冲突等问题。
　　4.1.2   增强服务承接组织的网络供给能力
　　目前，购买公共文化演出服务过程中的一大问题是符合条件的社会组织数量太少。政府可适当降低相关文化演出类社会组织的进入标准。通过放宽程序上的条条框框，给这些社会组织提供一个良好的发展环境，发挥出它们对于政府购买服务的整体性效用。相关社会组织也要进一步完善自身的机构设置与管理规范，定期对成员开展专业化的业务能力培训。
　　4.2   保障政府购买公共文化演出服务的网络运作
　　4.2.1   构建完善的网络协调管理平台体系
　　高昂的沟通协调成本是网络化治理失败的重要原因。区政府要从高层面进行顶层设计，通过设立一个具有足够治理权威的办公室或委员会，协调各局各部门开展政府购买公共文化演出服务的工作，并对所涉及的社会组织进行集中管理，减少因多头管理而产生的矛盾。其次，在该综合协调平台下设立信息处理机构，利用数字化设备、电子门户等先进技术及时地收集、分类和整合各种零碎信息，并准确有效地反馈到各相关主体。
　　4.2.2   培养适应网络环境的治理型公共雇员
　　在新的网络化治理模式下，政府需要从划桨者转变为掌舵者的角色，公务人员也需要相应地在工作方法和技能上进行创新和提高。政府需要从招聘、录用和培训等方面入手进行改革。例如在培训与开发阶段，可通过定期聘请专家教授进行干部培训，帮助公务人员提升项目合作与运营能力，培养高质量的治理型公共雇员，使他们能够灵活自如地处理复杂的伙伴关系，提高网络运作的能力。
　　4.2.3   建立激励机制提升网络运作效率
　　激励机制的建立能够明确网络主体的职责划分，避免责任困境，促进积极主动的网络合作。首先，河西区政府可以根据各网络主体的任务分工确定好绩效评估的总体框架，再根据具体的购买项目内容细分绩效评估指标。其次，在评估的具体过程中，可以引入电子问责系统，实时收集各主体的工作数据，根据规定时间内提供服务的数量、观演人数、上座率等定量指标进行客观公正的打分计算。在评估的过程中，政府可借助网络技术定期共享阶段性评估结果，各服务供应商也能互相看到彼此的评估成绩，从而激发供应商的竞争意识，不断提升优化服务质量。
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