破除痛点难点 撬动社会资本

作者:未知


  实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。如何激发社会资本的动力和活力,引导更多社会资本投资农业农村,则是构建乡村振兴多元投入格局这一课题的破题关键。近日,农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》(以下简称《指引》),这既是激发社会资本活力的政策延续,也是社会资本下乡的重要指南。
  立足于社会资本投资农业农村的痛点难点
  对标全面建成小康社会和实施乡村振兴战略必须完成的硬任务,立足当前农业农村新形势新要求,聚焦社会资本投资农业农村的痛点、难点,激发社会资本的动力和活力,是农业农村部本次专门制定《指引》的主要背景和政策目的。
  目前,我国“三农”领域存在现代农业产业体系、生产体系、经营体系不完善,农村基础设施不足,公共服务落后等突出短板。2019年,受宏观经济形势和产业自身等因素影响,农林牧渔业固定资产投资出现一定幅度下滑且增速持续低于全国投资增速,全年仅同比增长0.6%,低于全国投资增速4.8个百分点。要精准补齐“三农”领域短板、有效扩大农业农村投资,除了含金量高的政策支持外,离不开“人、地、钱”等要素保障特别是资金保障。当前地方财政收支压力很大,许多方面都在压减支出,从未来趋势判断,财政投入农业农村的比重将会提高但空间有限。挖掘乡村振兴资金来源潜力还需着眼于撬动社会资本“活水”。
  统计数据分析表明,农林牧渔业整体投资额中由民间资本完成的投资额约占80%,与制造业、房地产开发两大领域的投资主体结构基本相当,这在一定程度上反映出社会资本特别是民间资本投资农业农村的渠道是顺畅的。近年来,中央出台了一系列鼓励和支持社会资本进入农业农村的重磅文件,农业农村投资环境持续优化。然而,社会资本特别是民间资本进入农业农村领域的动力还没有被充分激发。统计表明,近年来民间资本对农林牧渔业的投资额约占全部民间投资的4%~5%,而投向制造业、房地产开发的民间投资却占30%甚至40%以上,两者差距非常悬殊。究其原因,主要在于社会资本投资农业农村的积极性不够高。由于农业生产周期长、易受自然灾害影响、风险分担机制不健全、利益联结机制不够完善等多方面因素的制约,农业投资回报率整体不高且波动性较大,极大削弱了社会资本投资的积极性。
  创新投入方式,提高社会资本投资积极性
  提高农业农村投资回报水平是激发社会资本动力和活力的关键,若投资回报水平过低,鼓励和引导社会资本的政策效果可能就会打折扣。为此,《指引》有针对性地提出了五种投入方式,引导社会资本有序投入乡村振兴。
  (一)全产业链开发模式
  受资金实力、管理能力、市场分割等因素制约,目前很多农业产业链上生产、加工、流动和服务等各环节之间的联通性不强,中间交易成本大,缺乏产业链协同效应,这也是造成上游农业生产投资回报较低、难以有效分散风险的重要原因。针对该问题,《指引》提出通过农业产业链上下游整合,推进一二三产业融合发展,实行全产业链开发和一体化经营模式,这将有助于降低生产和管理成本,实现协同效应,分散农业生产风险,提高整体回报水平。
  (二)区域整体开发模式
  全产业链开发侧重于行业内部不同环节之间的优势整合,区域整体开发则通过整合和集聚不同行业优势创新投融资模式。不同行业领域的风险和回报水平存在差异,通过“肥瘦搭配”,建立非经营性项目与经营性项目统筹发展机制,实行一体化投资和开发,使整体投资回报可以实现合理水平。目前,一些产业新城和片区开发项目利用该模式将基础设施建设和产业发展有机融合,取得了很好的效果。《指引》借鉴其他行业领域的成功经验和做法,探索区域整体开发模式,鼓励统筹非经营性的农业农村基础设施建设与公共服务、产业融合发展等进行整体化投资,实现社会资本与农户互惠共赢。
  (三)政府和社会资本合作(PPP)模式
  2017年,财政部、农业农村部联合印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的實施意见》,在农业领域合力推广PPP模式。据统计,截至2019年12月,累计成交农业PPP项目86个,总投资约669亿元。总体看,受定价调价机制不完善、优质项目少、项目用地难等因素影响,农业领域PPP项目成交数量和投资额均明显少于其他行业领域。国内外成功实践表明,PPP模式既是重要的基础设施和公共服务供给模式,也是基础设施和公共服务领域重要的投融资模式。因此,在政策导向上,《指引》提出在农业农村领域继续积极推广运用PPP模式;在具体项目操作层面,加强项目筛选和培育,从源头上着力提升项目质量,坚持“风险共担”“利益共享”“按效付费”等基本原则。
  (四)设立各类乡村振兴基金
  《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)提出大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于重点领域的产业投资基金。《指引》提出探索设立各类乡村振兴基金,是调动社会资本投资农业农村积极性的重要创新性做法和模式。首先,通过设立基金方式归集分散的社会资金,丰富了社会资本进入农业农村的渠道和方式。其次,政府可通过认购基金份额等方式予以支持,并在收益分配方面给予让利,以此提高社会资本的投资回报。此外,采用基金运作方式可以兼顾专业水平、风险控制能力及追求的目标存在一定差异的不同社会资本的需求,特别是帮助消除对农业农村领域投资专业知识和经验相对欠缺的社会资本的顾虑。
  (五)建立紧密合作的利益共赢机制
  多年来,各地针对建立利益联结机制进行了积极探索,形成了社会资本与农业结合的诸多方式。总体看,目前龙头企业与农民、社会资本与农业的结合方式仍以订单合同等较松散的方式为主,各方未形成紧密、稳定的利益共同体,造成订单合同违约率偏高,社会资本和农民利益都没有得到有效保障。为此,《指引》提出以社会资本与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体为导向,创新利益联结方式,形成紧密合作的利益共赢机制,实现社会资本与农民共享发展成果的目标。   搭合作平臺,助力社会资本降风险增回报
  为引导社会资本将人才、技术、管理等现代生产要素注入农业农村,在充分发挥市场对配置资源的决定性作用的同时,还要更好发挥政府作用。农业农村领域特别是基础设施、科技创新、生态环保类投资项目具有较强的公益性和外部性,而盈利能力偏弱或者根本不具备盈利性,因此存在一定程度的市场失灵。合作平台在降低信息不对称、集聚产业要素、弥补市场失灵、提供公共服务等方面具有独特优势,是政府发挥自身作用,帮助社会资本控风险增回报的有力举措。《指引》提出打造规划、园区、项目、信息等四大类功能有别、相互协调的合作平台,为社会资本投向“三农”提供一揽子、全方位投资服务。
  (一)规划体系平台:明确社会资本投资的重点产业和领域
  有效扩大农业农村投资,首先要明确“投什么”。目前,我国已形成以《乡村振兴战略规划》《全国农业现代化规划》等为总纲,以种植业等相关规划为指导,以地方农业农村发展有关规划为补充的农业农村规划体系。《指引》提出要充分发挥现有农业农村规划体系的作用,聚焦现代种养业、现代种业等十二大重点产业和领域,引导社会资本突出重点、科学决策。
  (二)农业园区平台:集聚产业和要素
  各类农业园区是促进要素集聚、产业集中、企业集群的主要载体,也是投资农业农村的潜在社会资本观察和感受地方营商环境、政府服务效能的重要窗口。《指引》提出各类园区平台要依托产业和要素集聚优势,强化社会资本投资指导服务,发挥信息汇集和投资对接作用。同时要加快园区公共服务设施和能力水平建设,提升园区服务品质,从而增强园区对社会资本的引导和聚集功能。
  (三)重大工程项目平台:项目征集和推介
  由于项目信息不对称,可能导致农业农村领域优质项目无人问津,潜在社会资本方因不掌握项目详情而无法投资的错配问题,影响了项目落地效率。为从源头上降低投资项目信息不对称的问题,《指引》提出各地要建立规范的合作机制,引导社会资本积极参与相关规划编制和项目梳理,同时依托各类计划、行动、工程等建立项目征集和发布机制,加强投资项目推介、典型案例推广等工作。借助重大工程项目平台,有望打通项目与资金两条主线,提高项目透明度,增进各类项目落地效率。
  (四)信息共享平台:信息汇集、交流和对接
  《指引》遵循数据开放、资源整合、市场化配置原则,提出了“大平台”“大数据”的信息共享平台打造思路。一方面,推动建立部门间的农业领域项目管理信息系统互联互通、共享共用的统一信息共享平台,并推进平台数据信息向各方开放,引导市场主体自主决策。另一方面,利用大数据等新型技术模式,引导整合线上线下资源要素,推动业态创新、模式变革和效能提高。
  (作者单位:国家发展改革委投资研究所体制政策研究室副主任、经济学博士)
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