机关事业单位养老保险改革制约因素与策略

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　　摘  要;伴随90年代的国有企业改制，国家建立了城镇职工基本养老保险和机关事业单位职工基本养老保险，国内的养老保险逐渐形成了“双轨制”局面。但随着市场化竞争加剧，相当部分企业经营不善破产清算，企业职工的养老保障难以维持，“双轨制”养老体系的公平性受到质疑。为此，国家持续推进养老保险改革，让“双轨”并轨，但在改革过程中也存在较多的制约因素，在制订策略时要充分考虑，积极化解问题，提升改革成效。
　　关键词： 机关事业单位;养老保险改革;制约因素;策略
　　一、引言
　　2015年，江苏省出台了全省机关事业单位养老保险制度改革的实施意见，标志着我省的养老“双轨制”并轨工作正式拉开帷幕。意见明确对现有的退休保障体系进行改革，参照企业职工养老保险，设立机关事业单位养老保险的社会统筹和个人账户，同时设立职业年金账户，养老体系将逐渐参与市场化运作，不断丰富资金渠道、保障方式，实现社会化管理。截至目前，当前并轨的总体框架基本形成，但仍有较多的问题制约，需要进一步解决。
　　二、机关事业单位养老保险改革制约因素
　　（一）单位职工改革积极性不高
　　“双轨制”改革后，对于机关事业单位职工而言，当前收入和退休收入都有不同程度的减少，各单位、部门参与改革的积极性必然不高，对工作质量产生影响。具体来看，以前的退休工资是由中央、地方财政在对资金协调平衡后以工龄、年龄、职务级别为依据全额负担发放，个人并不需要缴纳养老保险，改革后，建立统一的养老账户后，2014年10月以后参加工作人员的个人账户养老金需要从工资中按月扣除，工作时的实际收入降低。目前改革方案中，改革之后参加工作人员缺少过渡性养老金补偿，他们退休待遇會较之前职工减少10%～15%，这就造成了这部分公职人员队伍的新生力量，在后续经济待遇方面受到了一定影响，他们岗位待遇满意度会下降，可能有不少负面情绪，久而久之表现在实际工作中，就会影响工作成效，还有可能对后续的养老保险深入改革不抱有信心，甚至提出消极反对意见，阻碍改革的总体推进。
　　（二）财政资金协调安排难度增大
　　在并轨之前，机关事业单位职工在职期间不用缴纳养老保险，在改革后，设立了养老金个人与统筹账户，单位的“中人”视同已缴纳保险金，视同缴费期限的基本养老金机关事业单位改革前无须缴费，改革后机关事业单位职工被视同缴费，视同缴费期限的基本、过渡性养老金与职业年金需要财政负担，而且是一笔庞大的支出，这对中央、地方财政资金协调安排是一个巨大难题，谁应该负担、应该按什么比例负担、负担期限怎么算？如果不能科学测算和分配财政负担资金、负担资金安排不能有序到位，那么财政压力就不能有效缓解，势必会使后续的改革产生阻碍，最终致使养老保险全面并轨难以落地[1]。
　　（三）养老金管理体制复杂，标准不一
　　在改革之前，各地的养老金管理体制多样，有全省统筹管理，也有分地市管理，而且企业养老金和机关事业单位养老金的管理模式和权限设置也相对复杂，各地的缴费政策和补助标准也有差异。当前，由于机关事业单位养老保险改革逐步展开，各地的改革时间节点不同，财力也参差不齐，统筹力度和层次水平不高。财力充裕的地区单位职工将养老待遇以改革前后纵向对标，财力欠佳地区的职工以各地待遇标准横向对标，最后他们的分配不均感受都逐步加深，时常会出现反对的声音。这就阻碍了改革进程，使目前遇到的问题无法得到有效的解决，更加剧了矛盾，对改革产生了严重制约。
　　三、积极化解制约因素，制订科学的改革策略
　　（一）参照城镇企业职工养老保险体制
　　城镇企业职工养老保险制度经过了近三十年的探索改革，已经建立了一套完整的费用征缴、统筹管理、运营增值、待遇兑现的运行机制，形成了以基本养老保险为主体，补充养老保险企业年金为补充的多元化养老保障体系。机关事业单位养老保险的改革，要以企业职工养老保险体制为参考，结合各地人员编制数量结构、财政负担状况、职工实际困难，优化并轨方案，着力解决在缴费比例、缴费基数核定、养老金发放方式等方面存在的制约[2]。以省为单位，深入了解地区企业和机关事业工资水平，做好调查比较，设立广泛认可的养老金改革实施标准，在养老金的征缴、运营、分配、待遇落实环节做好集中统一管理，规范各操作环节。同时要针对并轨过程中两套账户的衔接问题积极研究处理办法，细化制度规则，确立合理标准，尽快实现企业职工养老账户与机关事业单位账户互联互通，做好企业和机关事业单位职工在人事劳动关系转移时的养老待遇认定工作。以江苏省对“中人”退休待遇保障措施为例，“中人”即改革前仍在岗、改革之后退休的人员，他们养老待遇是实行与个人缴费挂钩的新的兑现方式，同时建立职业年金进行待遇补充。“中人”退休后，其领取的养老待遇包括基本养老金和职业年金。第一部分包括基础、个人账户和过渡性养老金，这部分金额和上年全省在岗职工平均工资、本人缴费工资总额和实缴与认同缴费年限挂钩，多缴多得、长缴多得;退休“中人”养老保险缴费年限精确到月份，以上的政策与企业职工基本养老保险的做法完全一样，今后养老金的调节也将参照与企业退休人员完全一样的做法。同时加大职业年金的管理力度，对年金科学有效运营，在确保资产安全的前提下，努力提高职业年金的投资收益水平。职业年金对于基本养老保险的补充，要提高退休后的整体养老金待遇，职业年金的投资收益起到关键作用。对当前的年金管理制度不断优化，积极探索新的投资途径和方式，尝试进入资本市场，一方面助力实体经济，另一方面可以获得超出无风险债券收益率的可能，能更有效发挥其补充功能。
　　（二）理清管理体制
　　在改革后，存在企业职工养老保险和机关事业单位养老保险两类账户、两种管理体制，改革的最终目标是要建立统一的城镇职工养老保险体系，因此就必须理清养老基金的管理架构，确保资金高效利用，防止别有用心之人利用政策差异和管理体制的不清晰获利，造成国家资金的损失。中央和各地要统一两类账户的管理部门，社保基金理事会要统筹全国养老基金账户的投资运营，各地社保管理单位对企业和机关事业单位养老账户做好协调管控，制定管理细则，积极稳妥推动两类基金互认。加大个人账户和统筹基金统筹安排，合理调配资金，严格基金缴纳、运营、分配制度，加大监督监管，确保基金安全使用。 　　（三）提升统筹管理层次
　　当前机关事业单位职工普遍反映的问题是统筹层次不高，退休待遇较之前缩水。这就要求人社、财政部门加大统筹力度，在财力允许的情况下，提高统筹的标准，适当增加单位基金補助比例，同时对职业年金制度进行优化，建立市场化运营管理机制的年金管理模式，同时拓宽统筹渠道，争取社会化资金参与养老基金投资，扩充统筹基金的资金来源。对于“中人”继续落实和加强过渡养老金的补贴力度，对于新人，可以适当尝试运用个人缴费、财政补贴、商业保险参与的联合补充养老方式，既有助于提高机关事业单位养老金总体统筹层次，又能缓解财政在“中人”过渡养老金补助上的资金压力。
　　（四）科学测算分解财政压力
　　机关事业单位养老保险制度改革中一个重要的制约因素，就是各级财政出现了较大的财政支持压力和养老基金资金缺口。计划生育的实施，使我国近三十年的老龄人口持续增多，养老金的兑付面临着巨大的资金缺口与流动性压力，养老保险基金收支平衡难以维持。对机关事业单位养老金的测算上，常会受到地缘因素干扰，导致测算结果与实际支出偏差较大，财政预算超支，从而加大资金统筹管理难度。面对上述问题，尽快将企业与机关事业单位职工养老金标准统筹管理，统一标准，把过渡性养老金的补助水平和当地工资水平和财政供养能力综合分析，将其维持在最优的区间内，缓解地方财政的一般公共支出压力。对于养老金收支缺口较严重的地区，中央和省级财政要加大扶持力度，通过均衡性转移支付来维持市县财政供养单位的养老金补贴水平，以省为单位建立统一的养老保险基金财政补助体系，用好分税制改革的政策利好，明确中央、省、市机关事业单位养老保险支出财政事权，着力解决好养老保险补助与退休兑现支出难以与地方财政收入相匹配的问题，积极稳妥地推进机关事业单位养老金制度改革[3]。
　　四、结语
　　机关事业单位养老保险改革涉及全国千万人的切身利益，关乎全国人民的福祉，稍有偏差，就有可能引发新的社会矛盾，因此各级各部门各地区要树立大局意识，强化责任担当，坚持实事求是，因地制宜创新，加强组织领导，完善改革举措，优化管理机制。力争通过本次改革，缓解人口老龄化带来的社会压力，促进社会更加公平有序。
　　（作者单位为射阳县人力资源和社会保障局<机关事业单位养老保险中心>）
　　参考文献
　　[1] 赵宏斌.关于机关事业单位养老保险制度改革的思路分析[J].国际公关，2020（03）：165-166.
　　[2] 李敏.浅析机关事业单位养老保险制度改革的意义[J].河北企业，2020（03）：82-83.
　　[3] 刘学成.目前机关事业单位养老保险制度改革探究[J].劳动保障世界，2020（12）：38.
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