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摘要：新冠疫情的暴发给各国应急管理工作带来严峻考验，经过多方的努力，我国的疫情防控阻击战取得重大战略成果，统筹推进疫情防控和社会经济发展工作取得积极成效，受到世界卫生组织和许多国家的赞许。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在中国抗疫工作中发挥了不可替代的作用，财政介入突发公共事件应急管理具有理论依据和现实必要性。从我国的应急管理实践背景出发，可以发现我国现行应急财政保障机制还存在诸多弊病，进而针对性地提出优化我国突发公共事件应急财政保障机制的合理化建议。
关键词：突发公共事件 应急管理 财政保障机制
一、研究背景与意义
2020年初，新冠疫情突然暴发，随后在全球范围内蔓延。根据世界卫生组织的统计数据，截至北京时间9月8日，全球新冠肺炎确诊病例已超过2700万例，其中死亡病例超88万例。然而此次的突发性公共卫生事件并非仅对人类的生命健康造成威胁，对全球的经济、金融乃至政治和社会秩序等多方面都造成了深刻影响。除了对人类生命造成的直接威胁外，新冠疫情导致的后果大多归咎于其对经济的冲击，不断下滑的经济状况对科技、金融、政治和社会秩序等造成了全方位的影响。新型冠状病毒暴发前我国的经济已呈现出增长动力不足的态势，再考虑到经济结构调整和发展方式转化，可以预测2020年我国面临的经济下行压力依旧较大。随着新冠疫情在我国的蔓延，为了打赢疫情防控阻击战，居民都尽力做到不聚会、少出门，居民的消费需求大幅下降;海外疫情的暴发使进出口贸易受到限制，我国的经济发展由此停滞，无数企业停工停产或清算倒闭，国民收入情况恶化，消费潜力不足。经济增速的放缓使财政收入来源受限，而疫情防控的物资需求，国民基本保障需求的增加，以及逆周期宏观调控的积极财政政策实施都要求足够的财政支出做支撑，财政面临巨大压力。就我国所处的发展背景而言，2020年是我国全面建成小康社会目标的实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战和“十三五”规划的收官之年，建立怎样的财政保障机制才能更加积极有为，在为治病救人、复工复产、社会秩序恢复提供资金支持的同时减少疫情对经济不利影响，需要深入探讨。
作为突发性公共事件，今年的新冠疫情突如其来并非个例。1998年遭遇特大洪水、2003年爆发“非典”、2008年发生汶川地震、2009年发生甲型H1N1流感病毒疫情等，还有几乎每年都会季节性出现的洪涝、台风等突发公共事件，都给灾区的经济和社会发展造成了巨大的损失。为了保障人民群众的生命财产安全，我国政府重视对突发公共事件的应急管理工作。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是应对突发事件的重要支撑，政府应该通过合理安排应急资金投入，调整财政收支结构等强化国家的应急管理能力和宏观调控的有效性，把控好应急管理与长效建设、短期刺激与长期振兴的平衡。因此，研究如何建立行之有效的突发公共事件应急财政保障机制，把突发公共事件造成的损失降至最低，快速恢复社会秩序和经济秩序，具有重要的实践意义。
二、财政保障突发公共事件应急管理的理论简析
（一）突发公共事件应急管理属于公共产品范畴
根据公共产品理论，公共产品或劳务具有消费的非竞争性、受益的非排他性、效用的不可分割性三个基本特征。突发公共事件是指突然间发生，会对社会造成严重危害，后果波及范围较广，需要采取紧急措施应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其所危及的对象不是特定的人，而是事件发生时在事件影响范围内的人都有可能受到伤害;同时突发公共事件应急管理的直接受益对象也是事件影响范围内的人。私人投资突发公共事件应急管理会产生效益外溢，即使有私人资本的投入，其投入量也不足以满足社会需要，有效性较小，市场调节失灵。因此，突发公共事件应急管理属于公共产品和公共服务，无法靠市场机制有效调节，需要由政府提供。公共事件发生后，政府应当通过完善组织制度，整合社会资源，支持应急救援，保障应急管理物资的调配。
（二）保障突发公共事件应急管理是财政的重要职能
根據美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫的《公共财政理论》，维持充分就业条件下的经济稳定，调节收入分配和资源再配置是财政的基本职能。公共事件的突发会危及人民群众的生命和财产安全，扰乱正常的经济和社会秩序。应急管理关系国计民生，是财政的职责所在。例如2020年初新冠疫情的暴发就是一起突发性公共卫生事件。根据国家统计局披露的数据，我国2020年第一季度国内生产总值206504亿元，按可比价格计算，同比下降6.8%;1-6月份，全国规模以上工业企业实现利润总额25114.9亿元，同比下降12.8%。因新冠疫情的暴发，经济不景气，很多企业对人力资源需求下降，社会失业人口上升，而经济的下滑和失业人口的增多得不到有效控制会引发一系列金融、科技、文化甚至政治问题。因此，在抗击疫情的应急管理中，政府应当利用自身的职权发挥作用，不仅要做到及时筹集和分配应急财政资金，明确各级政府在应急管理中的事权与财权，兜底承担突发事件带来的损失，同时政府需要通过制定实施有针对性的财政政策，合理配置社会资源，公平分配收入，加快灾后重建，稳定经济与社会秩序。
（三）突发公共事件的有效处理需要统一领导和各方协作
根据公共安全体系构架的原则，为了确保最经济的管理成本实现及时有序的救援工作，应急管理需要一套系统的工作网，实现对紧急事件管理者的统一协调与领导。在这个工作网中包含民间非营利组织、企业和个人等社会救援力量，而政府承担这个工作网的集中领导角色。突发公共事件的应急救援工作通常需要政府和社会民间力量的共同参与，特别是在救援资金方面，紧靠财政资金投入会造成财政风险增加，并不是最佳选择，组织必要的社会资金筹集，再实现统一地协调、调度和指挥是财政责无旁贷的重任。因此，需要加强应急财政保障机制建设，以实现突发公共事件的有效处理。
三、我国突发公共事件应急财政保障机制的现状分析
在2003年“非典”疫情防控中，我国的应急管理工作暴露出许多制约因素，推动了我国政府及专家学者对突发公共事件应急管理的研究。经过不断地探索实践，我国初步确立起突发公共事件处置的财政应急预案体系，使应急财政保障工作有序可循，在突发公共事件的应急管理中发挥了重大作用。但近年突发公共事件频繁发生，应急管理过程中显露出现行应急财政保障机制存在的问题。
（一）突发公共事件应急管理所需的资金储备不足
按照《中华人民共和国预算法》第四十条，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。统计近五年中央预备费的提取情况发现，中央政府预备的提取只是满足了《预算法》规定的最低限额，仅占本级支出的1.5%左右，预备费的计提并未随支出的持续增长而有所增加。近年来地方财政部门并未在预决算报告中列示预备费科目，因此未查到最新数据，但在2014年地方政府计提预备费950亿元，仅占当年地方财政支出预算的0.73%，可以推测近年地方政府预备费计提比例不会达到本级支出的3%。由此看出政府缺乏风险意识，财政预备费计提比例较低，处理突发公共事件所需的资金储备不足。今年我国面临新冠疫情、洪水、台风、火灾等突发事件的应急管理任务艰巨。截至6月底，各级财政仅针对新冠疫情就安排了抗疫防控资金1756亿元。假设2020年各级政府按最高标准安排预备费，中央可提约1051亿元，地方政府可提约6369亿元，这些足以应付各类突发公共事件暴发后的资金需要，从而避免灾难发生以后紧急调用其他支出领域的存量资金，冲击其他领域的正常运行而形成恶性循环。而通过调整预算来解决突发性支出的做法，会增加财政风险，也反映出预备费化解突发性支出的作用未得到充分利用。
（二）应急财政资金使用的监督与绩效评价机制不健全
全面实施预算绩效管理政策和现行的审计制度要求遵循规范的支出流程，事前确定绩效目标，事中做好动态监督，事后检查绩效并反馈。由于突发公共事件的应急管理具有紧急、临机决策、发展方向不确定性等特点，现行的财政应急资金拨付的对象、方式和方法都是临时性的紧急决策，并未进行必要的项目支出可行性分析，也不编制绩效目标，导致各级政府出现较为严重的重分配过程、轻使用结果、监管缺位等问题。在资金拨付以后，各部门往往就放松对资金的管理，不可避免地出现了乱花钱、花错钱的现象。在此次新冠疫情应急管理中，媒体也报道出不少“花钱不作为”的现象。由此可见，我国对于突发公共事件的应急资金的监督和绩效考评机制存在薄弱环节，应急资金的使用绩效有待提高。
（三）应急管理中中央和地方政府间的财政关系不明晰
按照国务院批准的《国家突发公共事件总体应急预案》，要建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。但对于突发公共事件应急管理领域的中央与地方财政关系，我国尚未做出明晰稳定地划分。就新冠疫情应急管理来说，根据《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的要求，本次新冠疫情防控属于全国性或跨区域的重大公共卫生服务，为中央财政事权，由中央财政承担支出责任。显然这种由中央财政包揽全责的做法并非完全合理，实践也未按此执行。地方政府拿中央政府的钱为本地区百姓办事，没有足够的动因去节约资金流，以最少的投入取得最大效益。任何情况下中央财政都不宜承担100%的应急管理费用，否则会产生严重的道德风险。新冠疫情防控工作明确划分了中央与地方财政在救治、补助、科研等方面的支出比例，但事权划分不够细化，不利于资金目标的具体落实和责任追究，资金使用效益得不到保障。
（四）突发公共事件应急财政保障机制法制化程度低
我国《中华人民共和国突发事件应对法》于今年4月24日正式启动修改工作，这是该法实施十三年以来的首次修改。我国在突发公共事件的应对管理的法律化和制度化方面还处于探索阶段，特别是应对突发公共事件方面的基本财政法律制度，我国尚未颁布实施，缺乏完善的全程化、专业性和稳健性的财政制度安排。没有权威性法律制度約束，应急管理的各行为主体在实际工作中无法可依，无章可循;各主体之间的权责风险界定不明确，容易导致较低的办事效率。虽然多地政府都制定了本地区的财政应急保障预案，并在多次的突发公共事件处置过程中发挥了重要作用，但更多是“特事特办、急事急办”的临时性、一次性政策，法制化程度低，没有形成一套普遍适用、自动触发的应急财政保障机制。
四、构建突发公共事件应急财政保障机制的政策建议
财政是国家治理的基础和重要支柱，构建规范的突发公共事件应急财政保障机制是现代财政体制建设的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的应有之义。要加快构建我国突发公共事件的应急财政保障机制，推进应急管理依法依规、科学有序、精准有效。
一是要加快推进应急财政保障机制的法律化和制度化进程。没有规矩不能成方圆。建立针对突发事件应急管理的统一性法律体系，规范应急管理工作流程。通过设立突发性公共事件基本财政法律制度，形成财政应急管理的纵向位阶法律体系和横向内容体系，统一各级政府在危机处理中的法律权限和责任，使政府在突发事件应急处置时有章可循，降低突发公共事件应对管理的不确定性，提升政府依法处置突发公共事件的水平，提升政府应急治理的公信力。
二是要合理划分中央和地方政府在应急管理中的事权并厘清相应的支出责任。应急管理是政府治理与社会治理有机统一的多元主体治理模式，具有分权治理的属性。要明晰各级政府和各部门在突发公共事件事前、事中、事后三个阶段的事权与支出责任，使各级政府和部门拥有的财权和事权与其职责相称。根据属地应对原则，应以地方政府和地方财政为主要支撑负责本地区突发公共事件的事前预防、监测、预警，事中应急处置、救援等工作的组织协调和经费支出，提高应急管理工作的及时性和有效性。而中央政府和中央财政主要承担“兜底”性责任，负责突发事件的事后长期性恢复重建，以及跨区域性重大应急管理事件的应急管理协调工作。
三是要完善应急管理经费预算安排。首先，应该建立针对突发公共事件的财政应急管理預算，在充分评估突发事件发生率和应急支出水平的基础上，合理地编制应急支出预算，确保应急资金及时到位。其次，应该完善预备费制度，可以按照《预算法》规定的上限（3%），提高预备费计提比例，专款专用，以备应急之需;对闲置期间的预备费，要提高资金利用率，可采用基金式管理。另外，可以通过增发国债、发行专项债券、启动PPP项目、设置巨灾保险、接受社会公众捐赠等渠道进行筹资，既能保证足够的应急管理支出，也能保障财政支出的长期可持续性。
四是要健全应急管理工作绩效考评与责任追究机制。对应急管理工作实施全面绩效管理，通过政务公开，接受公众监督。通过对应急财政资金使用效率、绩效目标完成度和居民满意度的测评，督促各政府部门注重应急财政支出效益，强化结果导向。同时应强化绩效评价结果运用，可将绩效考评的结果，作为安排相关预算的依据，还可根据应急管理绩效考评结果制定相对应的奖励机制和问责机制，防止应急管理中出现“不作为、乱作为”的问题。
五是要把握好财政应急管理与长效建设的平衡发力。一方面，在公共事件突发后，政府的第一要务是为突发事件的应急处置提供财政支持，要第一时间利用财政职权统筹应急资金及其他应急物资的筹备和拨付使用，保障应急救援能及时、顺利地开展。另一方面，政府作为宏观调控部门，要兼顾财政支出结构能“更加积极有为”，注重对经济建设和人民生活具有长期效用的投资支出。就当前疫情导致的特定背景来看，我国的财政在做好疫情防控应急支持的同时，应加快调整财政支出结构，利用大数据技术，联合金融领域政策，在全力以赴做好保基本民生、保工资、保运转“三保”工作的基础上，全力以赴做好中小企业帮扶和新兴企业发展，加快推进产业结构调整，夯实经济发展的新动能。
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作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院
