非政府组织参与公共危机治理之路径选择
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摘要：伴随着治理理论的成熟，公共危机治理理论与实践也经历了由"政府中心论"向"多元主体论"的转变。作为公共危机治理的最重要主体，政府需要通过树立治理理念，建立有限型政府，制定专项法律法规，改革对非政府组织的管理体制，建立协调机制等措施来扶持非政府组织参与公共危机治理。非政府组织也应该从自身做起，不断提升资源获取能力，建立自律机制、公共危机应急预案和评估机制等，增强自身参与公共危机治理的能力。
关键词：公共危机治理；政府；非政府组织
伴随着非政府组织的发展，公共危机管理的理论和实践也发生了相应变化，由以政府为单一主体的公共危机管理转变为以政府为主导、全社会共同参与的公共危机治理。公共危机治理引入非政府组织力量，能够充分发挥非政府组织的优势以弥补政府管理的不足，提高公共危机治理的效果，促进我国公民社会的进一步成长。
一、非政府组织的涵义
非政府组织为NGO（Non-Governmental Organization）的直译，我国官方文件里一般称之为民间组织。关于非政府组织的涵义，目前国际社会普遍认可的是美国著名学者莱斯特・M・萨拉蒙提出的非政府组织定义，即非政府组织泛指非政府的、非营利性的，致力于公益事业的社会中介组织。这一概念主要是指处于政府与私营企业之间的那块制度空间，它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。
二、非政府组织参与公共危机治理的意义
（一）有利于整合社会资源
非政府组织作为一种社会组织，具有广泛的社会联系性和社会代表性，在信息收集、传递和资源整合方面具有优势。危机通常产生于社会基层，非政府组织凭借与社会公众的密切联系，能够从民间的视角出发及时发现危机的根源和苗头，并将危机信息传达给政府和社会，从而避免危机事件的发生。当公共危机爆发时，非政府组织则具有汇集各方资源和社会资本的优势，凭借其广泛的社会基础进行社会动员，凝聚和整合人、财、物等资源，从而有效降低政府危机治理的成本。
（二）有利于提供专业化帮助
非政府组织往往在某一领域具有专业知识和技能，可以为公共危机的治理提供专业化帮助。在危机爆发前，非政府组织能够从专业化角度判断公共危机的等级，协助政府制定危机预案；在危机爆发时，非政府组织能够提供专业救援和管理，弥补政府管理的不足；在危机爆发后的恢复过程中，非政府组织能够开展专业心理辅导，鼓励危机事件中受影响的群体树立生活和工作的信心，维护社会的稳定。
（三）促进公共危机治理理念的树立
传统的公共危机管理认为政府是公共危机治理的唯一主体，但是随着公共危机事件日益呈现的突发性、公共性、多样性和紧迫性，公共危机处理的主体和模式开始发生变化，形成"多元主体论"的公共危机治理格局。在公共危机治理中，政府不再是唯一主体，而是强调治理主体的多元化，将非政府组织、社会公众、企业和媒体等社会力量纳入危机治理中，形成公共危机治理的社会网络。
三、非政府组织参与公共危机治理的现实困境
（一）法律保障不到位
目前我国关于非政府组织参与公共危机治理的相关法律法规还不足，2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国公共危机管理的基本法，并没有将非政府组织纳入危机治理主体中来，而且各级政府的公共危机应急预案也都没有具体规定非政府组织在危机治理中的权利和责任。对非政府组织的管理还没有纳入法制化轨道，使其在公共危机治理中缺乏合法性地位，也导致其在危机治理中的权利、责任、义务以及善款的募集、管理和使用的不明确，难以有效参与公共危机治理。
（二）社会公信力不足
受传统行政管理体制的影响，"家长式"管理的政府一直处于强势地位，非政府组织并没有得到政府和社会的足够重视。而且由于我国非政府组织的发展还不完善，社会地位和社会影响力还有待提高，也严重影响了非政府组织的公信力。因此当危机事件爆发时，公众还是过多依赖政府进行解决，而对非政府组织缺乏社会认同。
（三）协调机制紊乱
传统的公共危机管理模式是以全能型政府为单一主体，使公共危机的应对实际上成为了政府的内部事务，忽视了非政府组织等社会力量在公共危机处理中的重要作用。即使非政府组织参与公共危机处理，政府对非政府组织也只是采取自上而下的命令式管理，使非政府组织被动接受既定决策，二者之间形成支配与被支配的关系，缺乏合理分工和沟通协调。政府对非政府组织缺乏统一指挥和协调，从而导致非政府组织在危机治理中力量分散、效率低下并缺乏自主性。
四、非政府组织参与公共危机治理的路径选择
（一）政府扶持非政府组织参与公共危机治理
1、保障非政府组织参与公共危机治理的法律地位
公共危机治理关系到公共利益，但由于我国非政府组织的发展还不健全，而且其参与危机治理的法律地位还不明确，因此需要制定相关法律对非政府组织进行强有力的监管，在权责分明的基础上实现协同治理。一方面，应尽快出台关于非政府组织的相关法律，以法律的形式明确非政府组织的地位、权利、责任、工作程序、资金管理和监管，保障非政府组织的法律地位，增强其社会公信力。另一方面，尽快制定关于非政府组织参与公共危机治理的相关法律，保障其参与治理的权利，畅通其参与的渠道，界定其与政府在危机治理中的关系，规范其在危机治理中的行为方式和运行机制，为非政府组织参与公共危机治理提供法律依据。
2、改革非政府组织的管理体制
我国非政府组织的建立存在双重管理体制，登记管理机关和业务主管机关相分离。这种双重管理体制制约了非政府组织的建立和独立发展。因此在理论与实践中，需要改革政府对非政府组织的管理体制。一方面，要降低非政府组织的准入门槛，简化登记程序，引导非政府组织建立和运作的正规化；另一方面，要由政府直接监管向间接监管转变。即政府主要以经济手段、财政税务手段以及法律手段为主，行政手段为辅的监管模式，通过经济和法律杠杆进行监管。
（二）非政府组织增强自身公共危机治理的能力
非政府组织不应过于依赖政府财政拨款，而应培育自身的筹资能力，在坚持非营利性宗旨的同时，广泛吸收营业收入、会费收入和社会慈善捐助，为参与公共危机治理提供充足的资金保障。另一方面非政府组织要创新人才进入、培训与激励机制，吸引更多的专业化人才加入进来，从而不断壮大组织队伍，同时，非政府组织还要定期开展危机处理的培训和演习，增强危机处理能力。
另外，非营利组织还应建立公共危机治理的评估机制。非政府组织参与危机治理本身就是一种自我考察和检验方式，在危机处理的实践中，会发现到平时难以察觉到的缺陷，从危机中吸取经验和教训，更加客观地评估并完善公共危机处理方式，提高自身参与公共危机治理的有效性。
五、结语
伴随着治理理论的深入，我国致力于建立有限型政府，发展非政府组织，而基于治理理论的公共危机治理理论也在逐步成熟并付诸于实践。政府作为公权力的代表，担负着公共治理危机的主要责任，同时也亟需非政府组织等各种社会力量的有效参与，增强社会自我组织管理能力，共同应对公共危机事件，并在公共危机的协同治理中，实现政府职能的转变和公民社会的构建。
参考文献：
[1][美]莱斯特・M・萨拉蒙.全球公民社会:非营利部门视野[M].北京:社会科学文献出版社,2002.
[2]陈晓春,刘青雅.公共危机治理中政府与非政府组织的互动关系研究[J].湘潭大学学报:哲学社会科学版,2009,(4).
[3]康伟.我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索,2009,(4).
作者简介：李海永（1987-），男，山东菏泽人，天津商业大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向：当代中国政府管理理论与实践。
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