财政分权体制下的地方国库现金管理

来源:用户上传      作者: 刘梅　邓伟

　　摘要：目前。对开展地方国库现金管理的顾虑集中体现为一个矛盾：一方面，近年来财政体制的改革、地方国库收入的快速增长等原因导致地方国库库存高企，大量闲置资金急于寻找获利的途径；另一方面，由于地方国库现金管理决策主体分散，一旦实施风险控制，与货币政策的协调等将受到冲击。上述矛盾产生的原因主要源于目前的财政分权体制，在财政分权体制下，地方政府的目标函数与中央政府的目标函数不尽一致。要开展地方国库现金管理，必须始终把握好地方政府目标与宏观经济目标的一致性。
　　关键词：国库现金管理；财政分权体制；货币政策；财政政策
　　JEL分类号：G28；H7 中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428（2012）08-0040-04
　　一、引言
　　国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，按照安全性、流动性、收益性的原则。通过运作国库现金和定期发行短期债券等方式，熨平国库现金流波动，使国库现金余额最小化而投资收益最大化的一系列管理活动。研究国库现金管理問题对于提高财政资金运转效益，加强货币政策与财政政策的协调，提升国库管理水平具有重要的现实意义。
　　国库现金管理分为两个层面，即中央国库现金管理和地方国库现金管理。我国中央国库现金管理在2006年5月已经启动，并于同年8月和12月分别进行了首次买回国债操作及商业银行定期存款操作。截至2010年末，中央国库现金管理共进行商业银行定期存款操作30期，累计投放资金9296.4亿元，累计增加国库资金收益约116.94亿元；买回国债操作2期，金额229.90亿元，节省利息支出约0.95亿元。
　　而我国地方国库现金管理由于涉及如何与货币政策对接、如何保证国库资金安全等問题，迟迟未能启动。从现实来看，随着财政体制改革的深入和财政收入的持续快速增长，地方国库库款在高位运行成为常态，如何提高国库库存资金的运行效率成为一个不得不面对的問题。但地方国库现金管理决策主体具有多样性和分散性的特点，存在不同于中央国库现金管理的制约条件。因此开展地方国库现金管理不能完全照搬中央国库现金管理的模式。如何确定地方国库现金管理框架对于推动下一步改革具有十分重要的意义。
　　二、文献综述
　　随着中央国库现金管理的开展，研究地方国库现金管理的文献逐渐增多。王雁（2010）在分析地方国库现金管理必要性的基础上，提出了地方国库现金管理面临的問题，如地方政府理财观念仍较落后、财政风险防范手段尚不健全、投放现金规模预测难度较大等，并针对这些問题，提出了具体建议；梁彩虹（2010）则直接构建了我国地方国库现金管理的三种模式：即地方国库由中央国库代管模式、地方国库自主管理模式、组建地方国库管理银行：张翠芳等（2010）根据甘肃张掖市的情况，提出了我国地方国库现金管理面临的几个困难：如追求国库现金增值与重视货币政策稳定协调有一定难度、非库存财政资金体外循环，增加了国库现金管理的难度、地方国库现金管理没有统一的操作模式，增大了实现“余额最小化、收益最大化”目标的难度；王军波（2009）以山东为例，较为全面地分析了推行地方国库现金管理面临的困难，并且初步提出了地方国库现金管理不同于中央国库现金管理的地方，并具体分析了这些困难；马洪范、刘建鲁（2010）对地方国库现金管理若干基本問题进行了定位，如地方国库现金管理的目的、地方国库现金管理的操作、地方国库现金管理的决策等問题，并提出了我国地方国库现金管理的战略决策；李海（2009）对制约地方国库现金管理开展的因素进行了分析，并认为，如何在地方和中央之间建立有效的沟通协调机制是一个较大的問题。
　　从目前研究国库现金管理文献看，学术界为开展国库现金管理提供了一个一般化的框架，对未来开展地方国库现金管理具有指导性意义。但是，多数学者研究的假定对象基本上仍是中央国库现金，而忽视了地方国库现金管理的特殊性。有少量文献尽管开始关注地方国库现金管理問题，但基本上是侧重研究地方国库现金管理的必要性和可行性。对于开展地方国库现金管理的约束和障碍较少涉及或涉及不深。更没有人从财政分权体制的角度来看待地方国库现金管理。本文将在借鉴现有研究成果的基础上，从财政分权体制的角度探讨开展地方国库管理将面临的問题，并提出如何解决财政分权体制下地方政府决策与中央政府宏观调控之间的协调性問题，并最终构建一个适应现有宏观经济形势和财政体制的地方国库现金管理
　　三、地方国库现金管理問题的缘起
　　地方国库现金管理的問题集中体现为如何解决一个矛盾：一方面，近年来财政体制的改革、地方国库收入的快速增长等原因导致地方国库库存高企，大量闲置资金急于寻找获利的途径；另一方面，一旦参照中央国库现金管理模式由地方自主开展国库现金管理，则将对货币政策造成较大程度的冲击。
　　（一）国库集中收付制度改革的直接推动
　　我国传统的财政性资金缴库和拨付方式。采取的是分散收付制度，即通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。预算单位从财政拨款中获得的现金都存放于商业银行的账户上自行使用，由于获得现金和支出现金之间存在时间差，因此，每个时点上都会出现大笔且稳定的政府现金沉淀，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率，而且挤占、挪用等問题时有发生，财政资金流失现象较为严重。
　　我国由2001年开始逐渐推行的国库集中收付制度改革，改变了传统的分散型财政资金管理体制，按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，逐步将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户。支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。国库集中收付制度改革的实施，使以前大量分散、沉淀于预算单位的预算资金集中到国库单一账户，国库库存现金规模逐步扩大。
　　（二）预算外资金管理制度改革的不断深入
　　1986年，国务院下发《关于加强预算外资金管理的通知》以后，我国加快了财政预算外资金的改革进度，预算外资金纳入预算内管理的步伐明显加快。2007年，将国有土地出让金收入（即通常所称的卖地收入）纳入预算管理，大大增加了国库库存资金余额。2010年，中央进一步规定，从2011年1月1日起，除教育收费外，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。预算外资金纳入预算管理步伐的加快，使国库单一账户体系汇集的资金进一步增多，引起了国库库款的增长。 　　（三）地方预算收入持续、快速增长
　　从多年的数据观察看，地方一般预算收入和支出保持着一个相对稳定的增长水平，且财政收入的增长速度快于财政支出的增长速度。因此，国库库存现金与预算收入之间存在着较强的依存度，随着预算收入的增长，库存会自然上升。
　　（四）中央转移支付力度的加大
　　近年来，随着财政收入的快速增长，财政收入规模的扩大，中央也加大了对地方财政的转移支付力度，对于地方库存的增长也起到了推动作用。2000年，中央对地方的转移支付总额4066.19亿元，2009年则上升到了28563.79亿元，年均增幅达到了21.5%。地方财政收到的转移支付大量增加，客观上起到了推高国库库存余额的作用。
　　由以上分析发现：一方面，地方国库库存的高企提出了收益性要求，而另一方面，国库资金的特殊性又需要在操作中满足货币调控的目标，矛盾由此产生。因此，为减轻实施地方国库现金管理对货币政策的冲击，需要决策主体充分考虑与货币政策的对接，并兼顾地方的收益诉求。
　　四、财政分权体制下开展地方国库现金管理的现实约束
　　国库库款的高位运行，提出了地方国库现金管理的现实需要，但是，在我国财政分权体制下，地方国库现金管理决策主体呈多样性和分散性，如果各自为政，自主开展地方国库现金管理，很可能与宏观调控目标之间发生冲突。要开展地方国库现金管理，必须具体分析财政分权管理体制下这种冲突如何发生，并采取针对性措施予以避免。
　　（一）财政分权体制的简要回顾
　　所谓财政分权体制，简单地讲，就是将收入上的财权和支出上的事权在中央政府和地方政府之间进行分配，使地方政府在一定程度上自行决定税收配置，自主决定其预算支出规模和结构。20世纪80年代以来，财政分权逐渐成为一种全球性趋势。1980年，我国改变了建国以后长期实行的统收统支的中央集权式财政体制，实行“划分收支、分级包干”的体制，开始了中国财政体制“分灶吃饭”的时期，也标志着财政分权体制的开始。在这期间，经历了几次体制的调整，但是财政包干体制的核心没有变，即允许地方政府在一定时期上缴中央政府一定数额收入后，可以保留一部分收入。1994年，我国改革以往的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制财政体制改革是建国以来我国影响最深远的一次财政制度变革。根据国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，分税制改革的核心内容有三个方面：一是中央与地方事权和支出的划分。根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出；二是中央与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。并具体划分了中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享收入；三是中央财政对地方实行税收返还的体制。
　　（二）财政分权体制下开展地方国库现金管理的制约
　　分权式财政管理体制对于调动地方政府的积极性，促进地方经济增长起到了积极作用，但是，也存在一些問题：政府间事权界定和支出划分格局没有重大突破，财权与事权不尽统一，既有中央事务地方负担支出的现象，又有地方事务中央安排支出的情况。财政分权体制强化了地方政府的自我意识，在财政分权体制下，中央政府和地方政府的目标函数不完全一致，而开展地方国库现金管理极有可能偏离中央政府的目标。“在中国式财政分权的制度环境中，实现经济增长且保持社会稳定以获取更多的晋升机会，是地方政府矢志不渝追求帕累托改善的目标”。在很多情况下，地方政府和中央政府的目标函数是不同的，尤其是在地区间平衡发展与宏观经济稳定目标上，中央政府与地方政府往往不一致。无论从财权还是事权的规定上看，宏观调控的任务都在中央政府一级，因此，为抑制通货膨胀，中央政府可能推行紧缩性财政政策：而为了确保地方经济增长，地方政府则可能推行扩张的财政政策。特别是当地方政府面临软预算约束和借款比较容易时，中央政府进行宏观政策协调的难度更大。
　　从国库现金管理来看，其核心是对国库现金的流入和流出进行控制，由于存放于人民银行的国库现金具有基础货币的性质，库存余额的变化对货币供应量产生倍数收缩或扩张效应。当国库现金收入小于支出时，财政净支出增加，引起社会资金流量的增加，货币供应量扩张，从而产生银根松动效应；反之，当国库现金收入大于支出时，社会资金流量相应减少，引起货币供应量收缩，从而产生银根紧缩效应。财政收支不平衡造成的库款波动，直接影响中央银行基础货币投放与回笼。库款的剧烈波动会增大货币政策操作的难度，它既可能增强也可能削弱货币政策的调控效果。因此，开展国库现金管理、控制国库现金流必然会对货币供应量产生影响，为减轻开展地方国库现金管理对货币政策的冲击，需要决策主体充分考虑与货币政策的对接。
　　另外，从中央国库现金管理的实践来看，在改革初期，主要采取商业银行定期存款方式，即主要通过商业银行定期存款的操作方式来降低国库高企的存款，也就是向市场投放资金。近年来，人民银行流动性管理的任务较重，开展地方国库现金管理会使大量国库资金由中央银行转存商业银行，再加上银行体系派生存款效应，将显著增加人民银行的流动性对冲及促进信贷平稳增长的压力。此外，如果地方国库现金管理投放流动性的规模、频率和时间控制不当，可能会造成在事实上央行基础货币调控框架被分割的局面。因此，在分散决策的情况下如何把握好地方国库现金管理与货币政策的协调以及如何选择准恰当的时机，是当前开展地方国库现金管理的难点問题，也是财政分权体制下开展地方国库现金管理的一个现实制约。
　　五、我国地方国库现金管理模式选择
　　1、中央银行定期存款模式。即在现有地方国库库存账户下开设一个定期存款分账户，将现有地方国库中的活期存款的一部分转为中央银行定期存款。存款的利率由人民银行总行与财政部协商确定。中央银行定期存款模式的优点比较明显，地方国库现金并没有流出央行体系，不会对现有的货币供应量造成影响，这部分资金属于央行可控的范围。同时，定期存款收益高于活期存款。该模式推行的困难，一方面需要得到中央政府的同意，相当于中央财政对地方财政的转移支付。
　　如果地方国库现金管理采取央行定期存款模式，则可以同步在全国国库系统实施。因为央行定期存款模式，财政资金仍然没有流出人民银行国库系统，国库资金面临的风险并没有发生任何改变，完全可以同步在各级财政同步实施。
　　2、商业银行定期存款模式。这是目前中央国库现金管理的主要模式。地方国库现金管理也可采取该种模式，但需要始终注意与货币政策的协调問题，因此，须在人民银行总行的管理下开展。人民银行分支机构通过预先上报计划、操作时间等，便于与总行货币政策调控的节奏相衔接。
　　商业银行定期存款模式相当于人民银行向市场投放现金，国库资金流出人民银行体系，国库资金面临的风险发生了改变。因此，采用这种模式不宜同步在各级国库推广。
　　（责任编辑：姜天鹰）
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