基层人民银行金融消费权益保护工作存在的问题及建议
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作者: 黄华 徐锴 王才
【摘要】人行玉溪中支自2012年作为云南省开展金融消费者权益保护的试点单位以来，积极建立机制，开展了一系列的探索和实践。提供相关法规、政策咨询、投诉20余次，涉及个人信用信息保护、存贷款发放、票据开立和兑付、银行卡收费及理财产品发售等各个方面，有效保护了金融消费投诉者的合法权益，但在工作开展中面临一些困难和问题，影响基层人行消费者权益保护工作的深入开展。
【关键词】金融消费权益 保护 问题建议
一、基层人民银行金融消费权益保护工作存在的难点
（一）投诉难
目前我国金融监管机构实行银证保分业监管模式，随着金融消费者保护日益提上日程，相关监管部门已开展金融消费者保护工作，但是现实中仍然存在以下问题：一是无处投诉。农村地区金融监管机构相对薄弱，除人民银行外，银、证、保三个主管部门均无下设机构，造成处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失，农村金融消费者权益受到侵害时没有投诉受理主体，难以主张自己的合法权益。例如，农村地区非法集资问题多因监管主体不明、涉及部门多、协调难度大、监管职能交叉等因素使农村金融消费者的合法权益得不到应有的保护。二是不知向谁投诉。目前受理投诉机构包括各银行业金融机构、人行、银监、工商等，基于宣传以及金融消费者认知等因素造成的现实问题是消费者在金融消费过程中遇到问题时难以判断应向谁投诉，投诉处理过程中因职能不清难以确定投诉主体，如常见的变相吸收存款问题、贷款搭售、收费问题等。同时，因各监管部门的信息资料未能实现共享，导致重复工作，造成行政成本增加、行政效率降低。三是不知如何投诉。随着我国金融业发展，各类金融产品层出不穷，与金融产品和服务方式创新的速度相比，金融知识普及教育显得滞后，特别是农村消费者，往往只能通过“犯错误”被动地获得金融知识，导致缺乏自我权益保护意识。从澄江支行受理的一起贷款偿还纠纷看，因金融消费者未保存当时的还款凭证，同时又无其他证据证明，导致无法维护其自身的合法权益。四是不敢投诉。当前银行业金融机构相对于客户处于绝对强势地位，客户投诉后害怕遭到变相报复，不敢投诉。如江川某股份制商业银行办理贴息贷款担保时要求贷款主体及担保主体必须开立储蓄账户，客户认为其目的是为了吸收更多储蓄存款。涉及200多笔业务的消费者中只有金融系统中的一名职工敢于投诉，其他人怕投诉后办理不了贷款。
（二）约束难
一是对于格式条款的约束难。金融经营者对于所提供的金融商品或服务掌握着关键资源和重要信息，并且处于金融领域的专业地位，其与金融消费者之间存在地位的不平等以及信息的极不对称，金融消费者在金融消费过程中往往因“霸王条款”而遭到利益受损。维权中心受理过的一起信用卡逾期投诉。反映的情况是未及时收到商业银行账单，出现逾期利息和滞纳金。商业银行信用卡章程对商业银行做比较有利的规定，消费者在办理信用卡时签字认可，协商处理中商业银行处于较为有利的地位。基层人民银行在处理此类问题上显得力不从心，因人民银行不同于法院，可以参照民法的显失公平原则以及合同法的有关规定对于银行业金融机构的显失公平的格式条款给予合理的裁定。二是目前法律对于金融消费者权益的保护的法律条文过于原则，约束难。例如对于存款人保护问题，尽管《银行业监督管理法》和《商业银行法》都将“保护存款人和其他客户的合法利益”和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列写入，但也只是原则规定了对存款人的保护，缺乏相关配套制度。三是目前法律对于银行业金融机构违反法定义务的行为缺乏刚性，约束难。维权中心受理过一起因对理财产品销售风险提示不足而导致的投诉。因客户经理为了个人业绩，竭力介绍理财产品的收益率，甚至口头承诺该产品最低收益比银行活期存款利率高，而没有提醒消费者要注意的风险，导致投资者收益预期落空或损失。针对此类问题，因无相关证据加以佐证，基层央行在处理此类投诉时显得无力。调查发现，目前对于损害金融消费者权益的金融机构，基层人民银行一般采取的措施是发个通告、给个评价，而稍具惩戒措施的监督检查和行政处罚往往因为时滞以及工作安排等原因流于形式，缺乏实质性、针对性强的惩戒手段，处理投诉的效果难免会受到一定程度的影响。
（三）工作开展难
一是从金融消费者权益保护试点工作开展以来，均成立了各级工作领导小组，小组成员大多为人民银行行长、副行长以及各银行业金融机构主要负责人，阵容强大，但精力有限，且主要执行机构为办公室。开展调研、收集材料，以及与诸多单位、消费者进行沟通协调，组织召开相关工作会议，开展宣传活动等，都需要有足够的人员才能应对。目前，地州中心支行以及县支行工作人员大多为兼岗，开展工作时精力和时间均显不足。二是金融消费者保护是个全新的综合性课题，涉及到经济金融、法律等诸多专业知识，在处理投诉的过程中需要对各银行业金融机构的产品、内部规程较为熟悉，这对开展消费者保护的工作人员在知识结构和工作视野上提出了新的要求，现实情况中很难达到工作要求，投入精力有限，致使保护工作推进乏力。
二、建议
第一，针对投诉难的问题：一是应尽快完善金融消费者保护工作立法，明确金融消费者保护行政主管机关及其职责，解决“无处投诉”的问题。目前金融业务交叉与创新以及综合化经营趋势明显，金融产品和服务的界限日益模糊，自上而下尽快完善立法体系，明确人民银行作为金融消费者保护行政主管机关的职责，将分散于工商行政管理部门、质量监督管理部门以及“三会”中有关金融消费者保护的行政职能分离出来，由已成立的人民银行金融消费保护局专门负责行使金融消费者保护和纠纷处理职责显得尤为必要。二是建立全国统一、权威的金融消费者投诉平台，赋予人民银行及其分支机构纠纷投诉受理、调查取证、调解、裁定的权限，解决“向谁投诉”的问题。三是加大对金融消费者的金融知识宣传解决“如何投诉”问题。借鉴美国等国家经验，将金融知识教育纳入国民教育体系。同时参照英国金融能力指导委员会（FCSG）的做法，明确由人民银行针对金融知识最为缺乏的群体和承担主要社会责任的群体，利用其超脱的专业地位和值得信任的形象，通过网络、电视节目、刊物、培训和实践等途径向国民提供金融产品与服务方面的信息。同时开通“金融消费权益维护”微博，并定期发布金融消费风险提示和消费者投诉情况，提高公众的风险意识和维护自身权益的能力。四是针对金融消费者投诉后可能受到的利益损害等情况，人民银行应建立健全金融消费者投诉保护机制，通过后续跟踪、业务跟进，确保金融消费者投诉后能够享受到平等的金融服务待遇。
第二，赋予人民银行及其分支机构监督检查和审查金融机构格式合同条款的权限，通过建立多层次的事前保护机制，设定经营者对消费者负有法定的强制性义务，杜绝“霸王条款”现象，才能使消费者实质上能够获得与经营者对等的地位，从根源上解决纠纷问题。制定专门法律着重强调银行业金融机构应当依法全面履行金融消费者保护义务，并对违反义务的行为给予切实可行、针对性较强的惩戒措施，才能保证金融消费者权益保护工作落到实处。
第三，加大对金融法制的培训学习力度，拓宽金融消费者权益保护工作视野。通过远程培训系统对从事金融消费权益保护的人员进行专项培训，从相关法律法规入手，重点解决维权过程中的合规性，可操作性。建立全国联网的金融维权案例系统，案例收集过程中注重收集投诉案由、投诉处理过程、调查取证过程、最终处理结果，投诉中涉及的违规内容、相关处理措施等，有利于基层金融消费者权益保护工作的借鉴，提高实际工作效率。
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