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国库现金管理与国库管理体制改革问题研究

来源:用户上传      作者: 程 琰

  【摘要】我国在未改革财政国库管理制度之前,国库资金不是统一管理的,而是分散在不同政府部门财政账户上,这就导致国库资金流经常出现断流的情况,为了缓解资金周转压力,政府只能通过发行国债券的方式来募集资金,这又会显著增大国库资金管理成本,违背了政府理财基本原则。国库制度改革之后,原来分散保管的财政资金全部归集到国库,国库闲散资金规模显著增大。一方面存在大量闲散资金,一方面各地政府还在发行高息国债券,这种资源严重浪费的情况得到了政府主管部门的高度重视。如何有效提高国库闲散资金利用效率,首先要理清楚国库现金管理与国库管理体制之间的关系。本文将深入分析当前国库管理体制对国库资金的影响机制,并全面分析了目前国库资金管理体制中存在的主要问题,并提出了相应的解决方案和对策。
  【关键词】国库现金管理 国库管理体制 零余额账户管理
  一、国库单一账户体系的建立是开展国库现金管理的前提条件
  国库现金管理是在国库资金归集管理的基础上,围绕资金的时间使用成本,通过明确每笔现金的支出和收入情况,合理预测未来现金流入和流出量,以最大程度降低国库中闲余资金的库存率,最大程度提高国库资金的利用效率,充分发挥国库闲余资金额外增值作用,有效降低财政赤字等一系列财政资金运作与管理活动的总和。
  从发达国家的做法来看,虽然各国国库财政资金管理方法迥异,但是不管是哪个国家都建立了单一的国库账户体系,以提高财政资金归集统一性。国库单一账户体系由多个子账户组成,例如零余额账户、专项财政资金拨款账户、特别调拨资金账户等。通过归集管理国库资金,能够在宏观层面提高国库资金的综合利用效率,有效避免一些部门存在大量闲散资金,另一些部门却要发行高息国债募集资金的情况发生。
  从我国具体情况来看,随着国库体制管理改革的不断深入,国库资金管理模式也发生了深刻变化。在改革之前,我国财政资金分散在各个部门的账户上,由部门自行保管、财政主管部门审批使用。由于缺乏资金节约意识和考核制度,各部门对资金管理存在严重浪费和低效使用行为。这必然会导致国库资金利用效率严重偏低,造成巨大的资源损失。1998年以后,我国开始启动公共财政管理制度改革,随着改革的不断深入和推进,我国国库资金管理模式发生了深刻的变化,国库现金管理逐渐受到了政府财政主管部门的高度重视。
  二、国库管理体制对国库现金管理的影响
  (一)传统国库管理体制对现金管理的影响
  1.传统国库管理体制的主要特征及存在的问题
  国库管理体制是指政府为加强国库资金管理,有效提高国库资金资源利用效率而专门制定的管理制度,它包含国库管理人事编制、部门设置、职责范围以及监督管理等内容。国库主要管理业务和职责有:(1)归集国库资金,主要有三种归集方式:本地入库,统一入库,自取汇缴;(2)国库资金主要来源有:中央财政收入专户、地方财政收入专户,央地两级财政征收账户;(3)国库资金的调拨;(4)国库资金明细的调整:出现工作失误需要修正,改变财政征收方式或对象,调整上缴税收额度,对超出计费款项代征附加费,以及财政部规定的其他专项工作和管理职能;(5)财政资金的给付和拨付,即“财政拨款”,它是根据不同的政府部门资金使用计划,拨付流程和管理规定,将财政资金支付给申请部门。
  当前,财政资金管理部门缺乏资金效能管理动力,职责缺位,使得财政资金管理模式越来越难以适应市场经济发展要求,产生了许多不容忽视的问题,亟待解决:(1)国库运行的效率比较低。传统国库管理体制下,由于制度设计存在诸多缺陷和漏洞,直接影响了公共产品的综合利用效率,给社会带来了巨大的经济浪费。(2)不利于财政监督。在财政收入与财政支出上都有所体现。(3)国库的宏观调控职能弱化。在市场经济环境下,国库作为财政资金的直接管理者,应该不断增强资金节约利用观念。但是在传统国库管理制度下,由于没有体现出这个要求,直接削弱了宏观调控功能效应。
  2.传统国库管理体制对现金管理的影响
  传统国库管理体制存在诸多漏洞与缺陷,导致国库现金管理效率十分低下,具体体现在以下几方面:
  (1)不利于分析预测现金流
  在传统的国库管理体制下,财政资金由不同的部门分割管理,零散分布在多个商业银行财政专户中,这类财政账户中的资金与国库账户没有直接联系,也没有设置余额管理制度。因此产生了一系列财政资金管理效率低下的问题,例如财政资金周转效率偏低、资金调拨速度较慢等问题,从而降低了对财政资金运动预测准确性。
  (2)不利于加强现金流管理
  传统财政资金入库和拨付方式,是通过税务、海关等征收机关开设的财政专款账户来进行的。在这种资金调拨模式下,财政资金周转较慢,大笔资金滞留在各部门在商行开设的财政专用账户上,严重影响了资金综合利用效率的提高。
  (3)不利于国库现金余额的投资和缺口的弥补
  在传统国库管理体制下,各部门掌握了一定的财政资金周转权力,为了赚取时间差带来的利息收入,许多部门倾向于延迟资金支付时限,导致财政资金运动存在较大粘性;另一方面,在各部门专项账户里滞留大量财政资金的同时,政府国库中经常会遇到临时性资金周转困难,只得寻求发行国债来募集资金缓解财政资金支付压力,显著增大了国库管理成本,也增大了国家财政赤字。
  (4)不利于与货币政策协调一致
  传统国库管理制度下,财政主管部门很难全面掌握各部门财政资金支付、周转和库存量等信息。在信息不全面的情况下,财政主管部门很难审时度势制定各种财政资金政策,这直接影响了国家宏观政策的制定和实施效果。
  (二)财政国库管理体制改革对国库现金管理的影响
  1.财政国库管理体制改革现状
  当前,我国正在加快推进国库管理制度改革,逐步建立以国库单一账户体系为基础、以国库集中拨付资金为主的财政管理体制。2001年,我国启动了国库管理制度改革,中国人行、财政部等多个部门在充分学习和借鉴发达国家先进经验和做法的基础上,出台了一套完善的改革配套计划,包括:(1)国库管理制度改革的基本框架已经形成。(2)财政国库管理制度改革的总体规划和措施已经出台,并且得到了执行。(3)建立高度统一的财政资金归集利用管理制度。   2.对国库现金管理的影响
  国库单一账户体系制度得到落实之后,财政资金账户设置以及收支缴纳和拨款形式与以往相比发生了大幅度变化,对传统国库管理体制的弊端进行了合理修复。首先,包括预算内资金、预算外资金等所有的政府资金统一进行管理,提升了资金使用的效率和灵活性,降低了闲散资金的搁置成本损失;其次,政府资金成本得到有效的控制,国家不必像以往一样提升国债的发行量来募集所需资金,降低了利息支出。第三,通过严格的部门预算制度,有效控制财政支出在中间环节的过渡,提升资金调拨的透明性,保证国库现金流得到科学预测。
  三、目前我国国库现金管理的目标模式以及开展国库现金管理的制约因素
  (一)我国国库现金管理的目标
  我国国库现金管理的目标一共有六个内容:第一,对政府资金收支的现金流进行控制,降低闲散资金量。第二,严格展开对闲置资金头寸的管理。第三,现金管理工作围绕当期货币政策目标展开。第四,严格展开对政府资产负债表和风险的管理。第五,现金管理工作与债务管理政策协调。第六,支付的及时性和准确性需要保证,以维持政府的稳健形象。
  (二)目前我国国库现金管理模式对国库管理的影响
  1.财政存款计息是我国目前国库现金管理的模式
  财政存款计息这一模式的建立是受现代国库投资管理原则推动的。现代国库投资管理原则首先强调资金的安全性,其次追求资金的流动性,再次追求资金收益。国库资金有政府性质,其来源包括国家向全社会征收的税收以及发行的国债。国库资金的最终归属是政府各类预算项目,资金的安全性自然要放在首位。政府的收入和支出存在时间差,临时性沉淀的国库资金因此而形成,由于是短期资金,因此资金的流动性亦是重点需要保持的要求。只有国库资金的安全性和流动性得到了保证,才能够追求资金的赢利性。
  2.对国库管理的影响
  中央银行将利息支付给各级财政,这种现金管理形式将对国库现金管理产生一定的影响。首先,增强了各级财政部门对资金利用率的敏感性,加强了理财意识。其次,是国库集中收付制度顺利实行的基础和保障。再次,现有财政体制对国库管理有一定的制约性。由于人们银行利息低于商业银行的利息,导致部门财政资金脱离国库,资金流向商业银行,并且政府部门能够对这部分资金自由支配,国家预算无法对其进行约束,加强了他们维持原状的行为倾向。
  (三)开展国库现金管理的制约因素
  1.国库单一账户体系尚在建立与完善之中
  建立国库单一账户,将财政资金集中起来,是国库现金管理工作顺利开展的初始条件。当前,国库集中收付制度处于发展和变化过程中,各个地区的发展情况不尽相同,有的地区甚至还没有实施国库集中收付制度,整个体系尚需完善。
  2.财政国库部门短期现金流预测机制尚未建立
  国库进行现金管理,其效率建立在科学而准确的现金流预测上。现阶段,我国还缺乏可靠的短期现金流预测机制,当天收入的资金第二天又划拨出去,资源配置和管理上的成本较高,应付未付的现象较多,严重阻碍了国库现金管理的效率。
  3.征收机关和商业银行数据集中的优势未能有效发挥
  相关调查数据显示,全国大部分省市的国税、海关、财政监察专员办事处等机构都达成了地(市)级的征收和退付数据集中的要求,现阶段,地税机关也在朝这一目标努力。然而,“一级财政、一级国库”的构筑模式依旧是国库会计核算系统运作的原则,导致数据信息离散性较高,而征收机关和商业银行数据集中的优势未能有效发挥。
  4.我国开展国库现金管理还存在一些政策、法律、法规障碍
  自1981年相关规定出台以来,对于国债而言,始终采用的是年底发行规模管理,人大对发行额度进行审核并批准,其指标具有强制性,既不能减少也不能超越。这一制度要求限制了短期国债发行机制的实施。另外,我国法律法规没有对国库资金进入商业银行或货币市场获取利益的行为予以准许,实际上是财政部门资金管理和监督权体制不完善表现。由此可以得知,国库现金管理工作要顺利开展,法律、法规和政策上的障碍必须尽快扫清。
  四、结论
  (一)注重货币的时间价值和现金的机会成本,开展国库现金管理
  现阶段,我国应投入相关的人力、物力,尽快建立国库现金预测、预警分析模型以及动态分析模型,保证其可操作性、可靠性和准确性,为国库现金管理全面开展打好基础。中央银行和各级财政要重视国库现金流统计和分析工作,提高数据的可靠性,并做好预测工作,提升现金管理的效率和融资的准确性。
  (二)畅通国库资金运行渠道
  为推动财政国库管理制度的顺利实施,我们应当吸纳西方发达国家的经验和教训,去粗取精,推动金融电子化的目标尽快实现,以中央银行支付系统为主体,各级各地银行网络系统为协调配合的庞大计算机网络管理体系,确保数据集中目标的实现,纳税人能够自由决定将税款注入不同的商业银行,商业银行将这一部分资金存入中央银行国库单一账户;国库综合考虑用款单位的要求,能够实时将资金划拨到相关地点的用款单位,整个过程具有高度的畅通性。
  (三)进一步规范零余额账户管理
  《国库集中支付零余额账户管理办法》顺利推出之后,将加强对零余额账户的管理力度。定位零余额账户的性质,保证其能够在《支付结算办法》、《人民币银行账户管理办法》等相关规则制度的有效管理之中,提升合理性、科学性。另一方面,孝义市规划的国库直接办理财政资金支付的创新模式,同样具有一定的操作意义。这种创新模式减少了支付流程,国库部门直接和单位对接,消除了国库部门和代理行“零余额账户”开展清算的环节,精简了操作流程;其次,大额支付系统上线之后,提升了异地支付的便捷性;再次,对于资金的支付和流动,国库能够实施全程监督,降低资金运作的风险和压力。
  (编辑:陈岑)
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