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公共产品供给主体视域下的校车与校车公交化分析

来源:用户上传      作者: 许放 靳雷 刘改丽

  摘 要:2011年以来,我国接连发生多起校车安全事故,造成了严重的人员伤亡和极坏的社会影响。不仅在社会上引起了强烈反响,也加快了政府部门对校车及校车制度的改革。然而在这些事故的背后,其本质原因是我国校车服务有效供给不足。校车服务作为一种特殊的公共产品,政府有义务为中小学生提供安全且有保障的校车产品。在当前背景下,校车公交化因其安全性、低成本、可操作性等优点,不失为解决当前校车服务供给不足的一种有效措施。
  关键词:校车公交化;公共产品;供给主体
  近年来,我国校车服务安全事故频频发生,令国人为之痛心,更令家长、政府和社会愈加重视校车服务安全问题。透过这些校车事故,我们发现其中既有政府部门监管不严、学校无力承担校车服务安全责任等原因,又有校车驾驶员违章行驶、校车质量不符合安全标准等多重因素,而这些问题的背后则折射出我国校车服务供给与需求之间存在严重矛盾,校车服务有效供给严重不足。
  一、校车产品性质分析
  萨缪尔森将公共产品定义为:“公共物品是这样一些物品,无论每个人是否愿意购买它们,它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里”。[1]公共产品是私人产品的对称,是指具有消费或使用上非竞争性和受益上的非排他性的产品。一般由政府或社会团体提供。
  公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共品是指那些为整个社会共同消费的产品,是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品,是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。而准公共产品是指具有一定的非竞争性或局部的非排他性的公共类产品,根据不同组合可分为三类:1)消费上具有竞争性,而在受益上具有非排他性。2)消费上不具有竞争性,受益上具有排他性。3)在一定的条件下,同时具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性,如果超过了一定的限度,就不再具有非竞争性和非排他性。[2]
  校车服务是一种公共产品,它具有公益性和非排他性,同时又具有达到拥挤程度后的消费竞争性。因此,它又是准公共产品。而准公共产品的有效供给是否能够满足社会民众的需求,这取决于作为公共产品有效供给主体的政府及市场的能力和发展水平。当前,政府应当逐步转变职能,准确定位自己的角色,引导社会相关主体参与到校车服务供给体系当中,建立健全校车服务有效供给机制。
  二、校车供给主体的理论分析
  不同性质的产品关系到不同的供给方式。校车这一公共产品提供主体的确定,应当通过企业与政府的对比分析后得出。假设校车服务是由企业来生产和提供,而企业以追求盈利最大化为目的,校车高昂的购买及养护费用使得企业无法提供价格低廉的服务,也就无法惠及更多经济状况一般的家庭,同时也违背了提供校车服务的初衷。若政府通过采取强制定价等措施来迫使校车运营企业以较低的价格来为公众提供校车服务,企业出于其经营成本及追求盈利等考虑,则会选择退出该领域,从而导致校车公共产品的短缺。
  既然企业不适合来充当提供公共产品的主体,那就应由公共部门来担当提供公共产品的责任主体,为公众提供公共产品,满足日益增长的公共需求。我国《校车安全管理条例》中指出:“校车,是指依照本条例取得使用许可,用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车”。从该定义可以看出校车具有以下几个属性:一是公用性。校车是为了保障我国中小学生正常上、下学的交通工具,其不是私人接送孩子的乘用车,依法可以搭载多人。二是超高安全性。校车所载的乘客代表了我国的未来,是一个国家的希望,该乘坐群体的性质决定了校车必须具有超越其他交通工具的安全性。三是校车运营成本与收益的不对称性。由于校车的载客数量几乎不变且乘客搭乘时间固定,导致收益较少,同样的投入,但同一般公共交通运营系统相比成本则明显偏高。可见,公益性和公共性是校车产品最重要的本质属性,因而校车管理则是各级政府义不容辞的职责,应由政府以及非营利性的民间组织、公共组织进行管理。
  政府提供校车服务是在履行其应尽的公共职能,所谓的公共性职能是指政府为包括农村居民在内的全社会成员提供公共产品和公共服务的职能。[3]提供校车服务有助于维护社会公平正义,促进社会和谐。因此,基于公共产品理论决定政府及其他公共组织应成为校车的供给主体。
  三、几种校车服务方式的比较分析
  目前我国校车服务市场存在的校车运营模式主要有:学校自营、政府全资购车学校代理经营、无政府补贴的营利性组织经营、有政府补贴的营利性组织经营四种。[4]
  (一)学校自营
  学校自营这一校车运营模式是指学校自主筹集资金购买校车为学生提供校车服务,并由学校承担相关责任的一种模式。这种模式主要集中在资金来源充裕的私立学校,这些学校学费较高,有足够的资金来购买校车服务,而学生家长也大多数是高收入人群,能够支付校车服务相关费用。因此,学校可以直接提供这项服务。但是这样的私立学校在我国只占到极少的一部分,而能够承担起高额校车使用费用的人群也只是少数。此外,学校自营校车的专业性以及安全性并不被人接受,所以这种模式在我国很难单独发展下去。
  (二)政府全资购车学校代理经营
  政府全资购车学校代理经营这种模式的出现源于学校和政府的需求,一方面学校缺少购车资金,但有意愿成为代理人承担校车服务的运营和安全监管职责;而另一方面政府则期望解决学生上下学交通不便问题,主动提供财政支持购买校车。这种模式的出现取决于政府的执政目标、财政状况和学校是否愿意承担校车服务存在的安全风险。在国家财政状况紧缩和相关强制性法律缺失的情况下,这种模式大面积推广存在一定困难。
  (三)无政府补贴的营利性组织经营
  目前,无政府补贴的营利性组织经营模式在市场中所占比例最大,这一模式一般是学校向公交公司、汽车租赁公司等提出租赁服务需求,这些公司在规定时间内向学校提供车辆和司机运送学生,其余时间依然经营自己的主营业务。但由于校车服务盈利水平较低,在市场化运作情况下,营利性组织对于校车服务市场的推动促进作用比较有限,这种运营模式很难持续。   (四)有政府补贴的营利性组织经营
  有政府补贴的营利性组织经营是当前正在试点的一种校车服务运营模式。这种模式结合了政府全资购车学校代理经营和营利性组织经营两者的优势,既有效降低了校车购买以及维护带来的高成本,提高了营利性组织市场化参与校车服务供给的积极性,又在一定程度上避免了学校作为代理运输组织所承担的运营成本和安全风险。在有政府补贴的情况下,营利性组织主动参与校车服务供给的积极性增大,但是如果政府给予的补贴额度偏低,营利性组织成本压力依旧很大,校车安全风险仍难以下降。并且此种模式较多依靠各地区的经济发展和地方政策,并无统一的国家规定,所以在经济欠发达的地区推行这种模式则会困难重重。
  四、校车公交化的可行性分析
  (一)校车公交化的含义
  校车公交化是指主要利用覆盖城乡的公共交通线路,借助专业的运输管理团队,抽调或者专门配备公交车来充当接送学生校车的一种新型的交通模式。校车公交化模式的提出,源于公交车与校车之间存在的诸多共性:第一,行驶路线固定。无论是公交车还是校车都有政府专门划定的运输专线。第二,班次固定。都有固定的时间、地点安排。第三,时速。公交车时速一般在20~30公里,不会超过40公里,在校车安全时速(60公里)的范围内。第四,外形轮廓基本一致。公交车和校车外形一般为方形,有窗并设置了座位。因此,校车可以在公交车的基础上改造使用。第五,专用的行驶道路。校车可以在公交车的专用道路上行使,具有道路优先权。[5]
  (二)校车公交化的优势
  (1)安全系数相对较高。安全,是衡量车辆的首要标准。尤其是接送极易受到意外伤害、缺乏自我保护能力的中小学生和幼儿园儿童的车辆,安全更是重中之重。这种安全包含了多方面的含义:一方面校车质量要符合国家标准;另一方面要保证驾驶员的专业技术,此外还需要配备有专职的人员管理。公交车相比私家车具有更高的安全性,一是公交车司机都经过了组织培训,严格管理。二是公交车辆都定期上线检测,减少了安全故障。
  (2)节约成本。教育部曾做测算,如果全国范围内的学前和义务教育阶段的学校都购买校车的话,一辆专用校车价格区间在20万元到50万元之间,政府则需要投入3000亿元的资金,一年的运行维护费用为1500亿元。虽然根据《校车安全管理条例》,支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担。但显然每年1500亿的支出并非一个小数字,就我国当前经济水平来看,这些投入对许多经济能力不发达的县市来说是一笔不小的负担。此外,运营一辆车需要车油费、维修费、安检费等大量费用,并且如今大部分的校车尚未得到政府给予的补贴,所以就要学生平均承担这些费用,这也就导致每个学生支付的车费过高,这样的情况下不适合我国的农村地区。而公交校车在接送学生之余,还可以正常运营,不仅没有影响公交车的收入,还会减少学生平均承担的车费。因此,公交校车可以借助公交企业成熟、专业、高效的运营能力,来提高自身的服务水平并降低运营成本。
  (3)提高校车资源的利用率。校车同商业运营车辆相比,其表现为运营时间短且集中的特点,资源利用率低。“校车公交化”这一模式则可以解决被闲置的问题。天津市的公交公司就运营一批学生公交专线。这批车辆在学生上下学高峰时期就充当校车使用,在没有学生乘坐的时段就作为快速公交使用,因为这些车辆沿途停靠站点少,车辆运行速度也比普通公交车快,很多乘客愿意乘坐这种车辆。这种方式既保证了车辆的运营收益,同时也能兼顾车辆的学生专线性质。[6]
  (4)政府资金补贴的便捷性和高效性。首先,在法律法规的保障方面,校车运营企业远不如公交企业获得的保障更为全面和完善。各地不断加大对公交的投入力度,并出台了完善的财政补贴制度。非公交企业从事的校车专业运作,就难以享受到这方面的政策补贴或优惠,带来的直接后果是,要么通过高收费来弥补亏损;要么降低车辆档次和服务水平,从而陷入恶性循环之中。此外,政府通过把补贴直接投向公交公司,由公交公司负责运营校车,使政府投入的资金实现高效使用。目前我国城市公交行业存在的补贴方式有以下几种:根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额;车公里补贴,按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额;人公里补贴,按运营里程和客运量的综合水平确定补贴额;包死基数法,固定补贴额,若干年不变。[7]但不论是哪一种公交补贴模式,当该地区引入“校车公交化”这一校车服务运营模式,由政府提供财政补贴,都可以使用当地政府对常规公交进行补贴的方式以提高效率,降低成本。
  (三)校车公交化的实证分析
  校车公交化这一运营模式当前已在我国诸多城市得到了开展,在这些实行校车公交化的城市当中,江苏张家港市是最典型也是运行效果最好的。自2006年春季起,“校车公交化”改革在张家港市全面推行,学生全部改乘公交车上学放学。张家港市在政府重视的基础上,建立起“政策扶持、大头买单、主动让利”的灵活机制。
  学生接送车运行模式改革以来,张家港市不断完善扶持方式,积极筹措资金,为学生接送车安全运营提供充足财力保障。[8]其具体做法:一是明确学生接送车补贴标准。学生接送用车购置费用由市财政和公交公司各承担50%;学生接送车运行成本超支部分由市、镇两级财政补贴解决,学校按120元/生自行承担一部分,剩余部分由镇级财政承担。二是预拨学生接送车运行经费。为确保学生接送车的正常运行,市财政局在每学期开学第一周预拨300万元给市公交公司,学期结束后再按核定补贴数额进行结算。三是垫付镇级财政补贴资金。市、镇两级财政补贴资金先由市财政垫付,年终由市财政通过与各镇财政进行财力结算予以扣回。四是免除困难家庭学生乘车费用。为照顾家庭困难学生,市财政规定城乡低保户和边缘低保户子女免交乘车费,其乘车费用市管学校由市级财政承担,镇管学校由所在镇财政承担。五是严格运行经费监督管理。公交公司对学生接送车的财务状况单独建账核算,学年结束后由市财政局会同相关部门进行审计,根据审计结果确定实际运行成本和财政补贴数额。截至2011年11月,张家港市、镇两级财政累计投入学生接送车专项补贴资金4666万元,其中车辆购置补贴889万元,运营补贴3777万元;调拨学生接送车43辆,新购接送车69辆。   五、结语
  校车作为公共产品,首先应尽可能显示其非排他性的特征,即公平性和公益性,允许社会大众共同分享,提高消费者剩余,降低社会经济运行成本,为人民生活提供便利和保障,促进经济的快速发展。同时,应当通过对校车服务的合理供给,减少由于需求增加所引起的拥挤,维护校车产品的非竞争性,在满足公共产品公平性的同时,也追求公共产品的使用效率。校车服务的供给是政府履行自身职能的重要内容,在我国当前经济条件下,政府既要尽最大努力为国民提供良好的校车服务,又要衡量自身的财政投入。而校车公交化这一模式,既能让各地政府在当前条件下极大地增加校车数量,满足学生需求,又能通过政府补贴的方式以确保支出的高效合理使用。当然,在各地具体的运行过程当中,要逐步摸索适合本地合适的校车运营模式,以保障学生对于校车的巨大需求。
  参考文献:
  [1] 保罗・A・萨缪尔森,威廉・D・诺德豪斯.经济学[M].胡代光,译.北京:北京经济学院出版社,1996.
  [2] 韩艾军.公共产品理论与市场化改革[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2003(05):3.
  [3] 申家驹.增强县乡政府提供公共产品和服务的能力[N].福建日报,2008-08-12.
  [4] 李熹晨.我国校车服务有效供给问题研究[J].东北财经大学,2012.
  [5] 张紫东.校车公交化――中国校车的新选择[J].观察与思考,2013(4).
  [6] 袁孝尚.校车运营尝试公交化[DB/OL].商用汽车新闻,2013.http://www.cvnews.com.cn/xinwen3.asp?id=8856.
  [7] 李艳峰.公交优先下政府最优补贴机制研究[D].江西师范大
  学,2009.
  [8] 林洁.校车“公交化”,还需把稳方向盘[N].新华日报,2012-
  02-24.
  作者简介:许放(1950―),男,江苏无锡人,北京科技大学文法学院教授,主要从事行政改革研究。
  靳雷(1991―),男,山西晋城人,北京科技大学文法学院行政管理硕士。
  刘改丽(1991―),女,山西晋中人,北京科技大学文法学院民商法学硕士。
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