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日本公共就业服务机构职能的演变

作者: 魏艳春

  日本从明治维新就开始步入完全市场经济国家行列,在经历了自由资本主义(商业资本主义)、垄断资本主义、国家垄断资本主义后进入了公民社会阶段。这期间公共就业服务职能也发生了诸多变化。首先是在工业发达的地区东京等地成立了地方的公共职业介绍机构,然后是成立了国家统一的公共就业服务机构,再后是在进入了后工业社会、后国家阶段后,公共就业服务机构的职能进一步发生变化,开始了某些公共就业服务项目独立行政法人化、市场化的改革尝试,缩小公共职业安定机构的正规常设机构的规模,增加为各种特殊人群提供紧急的就业援助服务的柔性窗口和柜台。公共就业服务的功能通过公共职业安定所(分,出差所),柜台、独立行政法人以及政府购买等方式实现。同时存在与特殊的地域开发政策相关的地方公共团体所举办的人才配置机构,以及由经济产业厅所举办的在中小企业开发相关的产业政策主导下的以不失业为前提的人才配置机构,这样就构成了日本完整的国家中央主管部门、地方特殊部门、国家中央相关部门相互配合的人才公共就业服务网络。
  一、关于公共就业服务的行政服务职能与公共就业服务的公共服务职能
  所谓公共就业服务就是对全体国民以及全体用人单位提供免费的就业服务,促进个人的才能通过就业行为获得有效发挥,促进用人单位通过有效雇用使经济繁荣,社会进步,进而实现国家的实质性的发展,并推动人类社会的进步。
  关于公共就业服务的行政服务职能就是公共就业服务由国家行政机构直接提供,国家行政机构是公共就业服务提供的唯一主体,也即垄断主体,其可以实现特定历史条件下,国民就业的公平(平等)性的目标,从而维护社会的稳定。
  关于公共就业服务的公共服务职能就是公共就业服务不仅由国家行政机构直接提供,还可由具有奉公精神的专业经营能力非常强的民间就业机构经国家行政机构委托提供特定的公共就业服务项目,国家行政机构对此类项目进行间接的提供。于是公共就业服务的提供职能就由传统的行政服务的职能,转为公共服务职能,提供的主体实现了多元化,且多元化主体间形成了功能互补的网络。公共就业服务的职能实现的表达方式由垂直的体系化下的服务网络转为纵横交错的服务网络。
  二、工业化时代公共就业服务行政服务职能
  在第二次世界大战后,美国对日本的公共就业服务的宗旨进行了彻底的改革,使其公共就业服务机构由为战争时期调动举国力量配置人力的机构,转化为在和平时期促进个体人权实现,经济社会繁荣发展,国际关系友好和平发展的有效工具。为此,在美国相关专家的指导下,颁布了职业安定法取代了战前的职业介绍法,建立国家职业安定行政机构,确立了公共就业服务的国家行政服务职能。①
  首先建立了劳动省,在劳动省内设立职业安定局,在地方设立劳动省职业安定局的派出机构职业安定所(分室,派出所)。都道府县首长知事听命于劳动大臣,任命地方相关官员处理与协调地方公共职业安定问题。
  在国家职业安定机构工作的人员都是国家的公务人员,参加国家公务员考试,其编制由国家定员法控制,依据社会形势的变化定期进行或扩编或缩编的微调。
  在这一时期公共就业服务机构的特点是由中央到地方的垂直管理体系。尽管二战之后,在日本确立了地方自治体系,防止中央与地方举国一致对外部发动侵略战争的体制的死灰复燃,用地方自治的体系来牵制中央政府的疯狂行为,但是在具体涉及个体人权的落实与民间经济等实体的健全繁荣发展的方面,还是容许适合日本后发集成发展的重化学工业市场经济规律的中央与地方的举国体制的存在的,这样就便于整合全国的人力资源与物力资源的有效配置,实现国家的和平发展目标。
  在职业安定机构的努力下,在战后解决了农村青壮年劳动力向城市的转移的问题;因政府机构的调整,公务员的失业问题;战争结束后和平宪法确立后,海外战场退伍军人的再就业的问题;以及民营企业因经济危机而导致的失业人员的重新就业问题。使日本在1960年代完成了由农业社会向工业社会的转型,在1980年代成为世界第二经济大国,在经济高速发展阶段,失业率在发达国家中常年处于最低水平。
  三、在后工业化时代(服务经济时代)公共就业服务公共服务职能
  随着日本由年轻的市场经济社会走向成熟的市场经济社会,国民由物质贫穷而富裕,由智力与精神愚昧而文明,国民对国家的公共就业服务的需要发生了翻天覆地的变化,传统的由国家职业安定行政机构垄断的公共就业行政服务已不能满足变化而多样化的需要,于是公共就业服务公共服务职能化改革就提上议程。在20世纪初的省厅体制与地方自治体制的改革实践中逐步实现了上述议题。
  首先,在提供公共就业服务的机构的主体上就发生了多样化的变化。常规的公共就业服务由职业安定所提供,对老年人才的特殊就业服务由独立行政法人提供,对招聘等服务进行了民间就业服务组织招投标购买尝试。由于受行政服务减量经营的影响,职业安定机构的公务员的定编在21世纪进入服务经济时代逐步缩减。所以分布在日本各地的职业安定机构的所数与派出机构数呈减少趋势,而替代办法是为各种特殊就业群体提供的特殊就业服务的窗口在迅速增加。目前有临时工作介绍所,人才银行,履历交流广场,妇女公共职业安定机构・妇女沙龙・妇女角,职业综合支援中心・学生职业中心・学生等职业相谈窗口,外国人雇佣服务中心,故(返)乡公共职业安定机构(地域职业相谈室),安定就职角(柜台),履历提高公共职业安定机构及履历提高角,福祉人材角(柜台)等,为特定群体提供针对性的特定的公共职业安定服务的10类机构684个。②
  其次,在公共就业服务机构从事就业服务的人员的身份也实现了多样化。在独立行政法人化的机构工作的人员由公务员身份转为非公务人身份,在职业安定机构所设的各种针对特殊群体需要提供特殊服务的人员实现了非常勤化,特殊雇佣有专业特长与经验的外部人才,具体如心理咨询师和职业相谈员等。
  再次,由于公共就业服务的内容的变化,对从事公共就业服务工作人员的素质模型的要求也发生了变化,对从事公共就业服务工作人员的选拔与录取的方式也发生了变化,除了传统的考录制外,还对非常勤人员实行考核制的录用方式,从而实现了选拔方式多样化。   在工资待遇方面,公务员与非常勤人员执行不同工资待遇体系,这样就实现了工资待遇的多样化,节省了人工成本。
  总之,在21世纪初日本正在发生公共就业服务公共服务职能化的改革,这种改革的举措所取得的绩效成果还有待于进一步的观察与评估,但是从总体上说还是适应了日本社会的变化。
  四、启示
  我国正处于由农业社会向工业社会的转型过程中,同时服务经济也在孕育发展之中,我国呈现出日本的两个历史阶段的叠加发展状态,因此,笔者认为日本有关公共就业服务职能与机构演变的经验值得我国学习与汲取。
  第一,基本公共就业服务机构国家直属化,工作人员身份国家公务员化
  对国民提供均等化的就业公共服务是现代国家的一个基本任务,是实现以人为本的国家理念的一个有效的工具,因此我国在由农业社会向工业社会转型中就更需要建立国家相关行政部门直属的分散在各地的公共就业服务机构,以满足13亿人口中劳动力人口中有就业愿望人员的就业服务需求。为了实现公共就业服务机构能够切实有效地提供均等化的服务,就需对提供公共就业服务的人员的素质有统一的要求与管理,因此公共就业服务机构的工作人员身份应国家公务员化,参加国家统一的公务员考试,享受国家公务员的工资待遇等。
  第二,特殊公共就业服务独立行政法人化
  对有满足特殊公共就业服务需求的人才服务机构可全额拨款事业单位化,也就是日本的独立行政法人化。
  第三,对民间成熟的就业服务项目,政府可以进行购买业务市场化尝试
  第四,对变化大的公共就业服务项目应因需设置应急咨询柜台窗口
  比如,外国人就业管理、女性人才就业、中老年人才就业、青年人才就业,返乡人才就业应设应急咨询柜台窗口等,以迅速解决特殊人群变化了的就业需求。
  注释:
  1(日文)竹前荣治著《战后劳动改革GHQ劳动政策史》,东京大学出版会,1988年5月25日,第6次印刷,第177-209页。
  2 笔者据(日文)厚生劳动生网站全国公共职业安定机构等所在地指南中的相关内容统计。
  参考文献:
  1.(日文)竹前荣治著 《战后劳动改革GHQ劳动政策史》,东京大学出版会,1988年5月25日,第6次印刷
  2.(日文)平成5年度《劳动行政要览》,劳动省监修,日本劳动研究机构,平成7年3月1日印刷
  3.(日文)劳动行政研究会编著《劳动 现代行政全集⑩》,昭和59年3月10日发行
  4.(日文)菅野和夫著 《劳动法第五版》弘文堂,平成11年4月15日第5版发行
  5.(日文)《六法全书》昭和60年版1,有斐阁,行政组织法编
  6.(日文)劳务行政研究所《1997劳动法全书I平成9年版》
  7.(日文)(综合措施检讨用资料)《国家公务员关系法律集》昭和59年3月
  8.(日文)浅仓むつ子・ 岛田阳一・盛诚吾著 《劳动法(第3版)》,有斐阁,2008年5月10日第3版
  9.(日文)劳动省编 平成7年版《日本的劳动政策》,劳动基准调查会,平成7年3月15日发行
  10.(日文)日本厚生劳动省网站,关于职业安定政策,机构、活动的相关内容
  11.(日文)日本总务省网站,关于行政组织・行政运营、机构定员等审查结果等相关内容
  12.(日文)《人事院规制及关系法规》石崎书店。(一)行政机关定员令(三)第五节非常勤职员的工资・津贴
  13.(日文)总务厅 ,《总务厅年次报告书》平成3年8月,大藏省印刷局制造
  14.(日文)《关于构筑为了实现行政效率化的新的管理基准的调查研究》,1993年3月,财团法人 行政管理研究中心编辑发行
  15.(日文)《行政机构图》1992年版,总务厅行政管理局监修财团法人 行政管理研究中心编辑发行
  16.(日文)《行政机构图》1997年版,总务厅行政管理局监修财团法人 行政管理研究中心编辑发行
  17.(日文)《昭和62年度版 公务员研修教材 关系法令・资料集》,人事院各省厅研修担当官会议
  18.(日文)《国家行政组织法》
  19.(日文)《关于国会审议的活性化及政治决定体系的确立的法律》
  20.(日文)《关于通过引进竞争进行公共服务的改革的法律》
  21.(日文)《地方自治法》
  22.(日文)《职业安定法》
  23.(中文)常凯著《劳权论》――当代中国劳动关系的法律调整研究,中国劳动社会保障出版社,2005年7月第2次印刷
  (作者系中国人事科学研究院人力资源市场研究室副研究员)

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