谈地方国库现金管理的国际经验借鉴
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作者: 侯衍东
摘要：随着我国国民经济的快速发展，地方财政收支处于良好的态势，在此背景下，地方国库进行现金管理的呼声越来越大。与此同时，也说明大量资金尚未参与整体的经济运行，体现出政府对资金再分配能力的缺失。本文以国库现金管理为中心点，首先针对美国、英国的国库现金管理现状进行分析，从中总结了管理的特点和经验；然后指出我国在国库现金管理中存在的问题，最后提出相关的建议和改进对策，以供参考。
关键词：地方国库 现金管理 经验借鉴 问题 对策
国库现金管理，指的是各个地方政府在保证正常的开支下，开展的财政管理活动，其管理目标包括两点：一是国库余额最小，二是投资收益最大。新的《预算法》和《地方国库现金管理试点办法》的出台，为地方国库的现金管理提供了法律保障。而纵观国外的主要发达国家，国库现金管理工作的时间长，总结了丰富的经验。因此，在综合考虑我国国情、管理现状的基础上，借鉴国外优秀成果经验，具有重要的现实意义，有利于提高资金的使用率，促进国库现金管理工作的顺利开展。
一、国外国库现金管理的现状分析
就目前的发展来看，国外国库的现金管理模式各不相同，综合参考管理机构、管理目标、操作方法，可以分为三种模式：第一，初级原始模式，即把现金存入中央银行；第二，银行开户模式，美国、加拿大是主要代表；第三，对货币进行市场化操作模式，英国、法国是主要代表。以下分别以美国、英国为例，进行详细阐述。
（一）美国
1、管理机构
美国国库现金的管理部门有3个，一是联邦储蓄银行，二是财政部公共债务管理局，三是财务管理局。这三者各自的职能是：联邦储蓄银行一方面对现金进行清算，控制着现金的每日流动，并向财政部门报告；另一方面要对政府债券进行发行、拍卖，完成兑付工作，向财政部门提供市场发展建议。公共债务管理局为联邦政府的发展筹集资金，对国债、国库券进行发行操作。财务管理局负责政府机构的收支、现金管理、账户管理等，管控国库现金的运行。
2、管理目标
美国国库现金管理，其目标要求：在一般情况下，将余额控制在50亿美元；在财政收入增快时，余额控制在70亿美元。具体来说，一是要保证政府的正常开支；二是应收资金确保能够及时收回，三是对闲置余额进行科学的处理，可以用于投资，也可以收回尚未到期的债务。
3、操作方法
第一，现金流分析。采用现金跟踪系统，对联邦银行、财政部等部门的现金进行监控，科学预测出未来一段时间内的使用情况，及时更新管理数据。第二，现金流管理。为了保证现金及时入库，管理措施包括：适当提前纳税日期，提前开具账单、付款通知，针对提前缴费的人员进行奖励，推迟缴费的相应处罚。相反，如果要延缓支出，则减少提前支付，或者尽量延后支付。
在具体操作上，第一，预测现金流，确定短期国债的合理发行，主要包括10天以内、4周、13周、26周等类型。第二，针对贷款账户现金、银行税收，每日对余额进行调整。日终现金余额不足50亿美元，要从税收和贷款中进行补充；若余额超过50亿美元，超出部分存入银行或贷款账户，以获得利息收入。第三，一旦预算出现盈余情况，要对长期国债进行买回处理。
（二）英国
1、管理机构
英国国库现金的管理部门有2个，一是财政部债务管理局，二是政府财务管理局。其中，财政部债务管理局的职能一方面是对债券进行招标、拍卖，另一方面负责现金的市场操作。政府财务管理局的职能，在于各级政府的资金借贷，以及帐户体系管理、财政收支、财务报告等。这其中，英国银行隶属于债务管理局，主要是清算工作，从而为现金管理提供基础，在每个工作日终，保证政府的现金余额达标。
2、管理目标
英国国库现金管理，其目标是：基金账户的现金余额最低为2亿英镑，及时将政府收入缴至基金账户；不断降低政府筹资期间的经济成本，协调货币政策，防止利率水平的大幅波动，实现风险管理。
3、操作方法
第一，对国库现金流进行分析和预测。财政部门和其他相关部门签订协议，提供现金的预测结果，并综合分析历史数据，对未来19周内的现金流做出科学预测，告知债务管理局结果。在具体操作上，要求制定短期国债计划，其中两项常用工具，分别是国债拍卖、28天以内的特别拍卖。通过发行短期国债，对货币市场进行操作，从而对现金流动做出管理。如果日终账户余额不足2亿英镑，就要利用金融工具、发行债券等方式，对账户余额进行补充；如果日终账户余额超过2亿英镑，可以购买并持有优质的金融工具。
第二，协调货币政策。债务管理局和银行之间必须进行密切的交流沟通，保证现金管理和货币政策不会出现矛盾。在实际工作中，债务管理局对短期国债进行拍卖时，会避开英国银行的货币市场运作时间，也不会参与银行的回购操作。
第三，风险管理。为保证资金安全，债务管理局制定的风险管理措施包括：在优质的金融工具下，才能够开展回购、回售交易；优质金融工具在购买或卖出时，剩余期限在6个月以内。其中，优质金融工具包括英国政府债券、美国政府债券、商业银行发行的短期票据等。
二、国外国库现金管理的特点和经验
通过以上分析可见，国外国库现金管理方法上的共同性（以美国和英国为例），主要表现在以下五点：第一，采用单一的国库账户体系；第二，具有完善的现金流动预测机制；第三，管理工作要和国债、货币政策相协调；第四，加强风险防控，制定有效的风险应对措施；第五，注重预算管理，要求预算计划编制具有科学性、严谨性。
相应地，在管理方法上的差异性，则主要体现在以下三点：第一，国库现金管理的机构设置不相同；第二，相关法律法规不同；第三，国库现金的余额管理不同。而这些差异性的存在，都是由于各国国情不同所决定的。
通过对这些管理特点进行分析可见，我国地方国库现金管理的水平低，今后在发展完善过程中，可以借鉴相关经验。具体可以从以下几点入手：第一，国库单一账户的体系完善，针对财政收支计划的管理水平高，鼓励相关单位缴纳预算资金，制定严格的违规处理措施。第二，建立现金管理收支数据库，定期做好统计分析工作，并科学预测余额的变动情况。第三，保证和国债管理、货币政策之间的协调性，及时调整资金流量，避免对利率市场形成冲击。第四，成立现金管理的独立机构，或者在财政部门内设专门机构，提高管理工作的效率和质量。 三、我国国库现金管理中存在的问题
（一）现金管理参与者理念不统一
在我国，中央政府、地方政府、地方财政部门之间，库存管理的目标并不统一，存在一定的差别，因此政策难以执行。针对国库现金，采用不同的方式进行管理，其优点体现在：第一，对中央政府而言，有利于增加财政资金使用率，从而促使货币政策、财政政策的顺利执行。第二，对地方政府而言，可以扩大资金的使用规模，提供地方信贷支持。第三，对地方财政部门而言，有利于财政库存资金的保值、增值。
分析现状可知，地方政府不能确保国库资金安全的流向市场，因此和中央政府的管理目标相违背。在这种背景下，对全国的国库现金进行统筹和管理存在较大难度，致使地方国库现金管理标准不明确。
（二）国库现金招存主体能力有限
金融机构想要参与国库现金的管理工作，并有效吸纳相关资金，其保障是能够提供安全的、稳定的、流通性强的金融标的。就目前而言，为了降低地方国库在现金使用过程中的风险，明确现金管理参与主体的债权债务关系，银行在参与操作期间，将国债（能够在市场上顺利流通）作为国库资金抵押、收纳的标的。
另一方面，这些商业银行对外融资的范围不断扩展，增加了资金的紧缺性，导致银行持有的债券、商业票据有限，对这些机构的投标能力产生不利影响，最终波及到国库现金的管理。
（三）财政预算统计的编制不完善
地方财政预算水平良莠不齐，会对国库现金管理的范围产生影响。一方面，地方预算收支水平依然较低，部分地区的财政运行级次多、流程复杂。例如，除了市级、县级级次，还存在区级、乡级级次，国库资金的使用情况，经过逐级反馈最终到达市级，导致市级财政对库存预算的掌握程度低，不利于国库现金的统一管理。
另一方面，财政预算和实际情况存在脱节现象。个别地区对收支预算进行编制时，没有综合参考地区、时间等因素，而是按照经验，仅仅对同期数据、历史数据进行分析，会降低预测的准确程度。而且，由于预算支持项目较多，国库资金收入进度的影响因素也较多，包括预算政策的调整、地区内项目的实施等，都会影响到国库现金的管理工作。
四、我国国库现金管理的建议和对策
（一）建立健全国库现金管理的法律规范
通过建立、健全国库现金管理的法律法规，为管理工作的实际开展提供保障和依据。具体来说，第一，完善国库单一账户体系的管理制度，将地方财政预算外的资金，逐步纳入国库体系，从而降低资金的使用风险。第二，建立统一的国库现金管理章程和办法，明确各个参与主体的职能、任务，包括中央政府、地方政府、金融机构，针对操作方法、风险控制措施等进行细化处理。第三，坚持并完善财政预算信息的上报制度，应保证下级部门的预算收支计划，能够及时的、准确的反映给市级部门。第四，建立现金管理的监督体系，组建监管部门，制定科学的监督管理措施，不断提高现金管理的规范化。
（二）制定完善的财政收支预测机制
当前，我国财政收支预测机制尚不完善，财政部门应该加强现金的余额管理，提高资金管理水平，采用科学的预测方案，完成资金的收支流量、余额分析工作，明确国库现金对资金配置的作用。针对各个地方的实际情况，研发出统一的资金信息统计分析系统，定期对国库收支的变化进行预测，掌握资金余额的变化规律，为管理工作提供数据支持。
（三）对预算资金计划编制进行优化
加快地方预算资金计划编制的统一性，重点放在相同部门下预算编制的不统一、不协调现状。其一，推进国库资金支付的改革手段，保证资金使用计划的科学性，通过支付方式的优化，提高预算计划的准确性。根据用款相关制度，分别制定合理的季度预算计划、年度预算计划。其二，预算在编制过程中，相关部门事先对预算情况进行编报，但基层单位的编制自主权存在缺失现象，直接导致预算编制的准确性降低。针对于此，可以将现行的上级单位代编制度，改革为预算单位自主编制计划，并上报接受审批。
（四）设立独立的现金管理机构
地方国库现金管理工作过程中，可以考虑设立现金管理的专门机构，该机构隶属于中央财政管理，但前提是不会影响国债市场的秩序，不会影响货币政策的实施。该机构的设立，要赋予相关职能，包括监测国库现金流量、现金运作管理、风险控制管理等。并采用沟通协调机制，完善监督管理职能，帮助地方财政部门减轻管理压力，促进现金管理的顺利进行。
五、结束语
综上所述，随着我国国民经济的快速发展，地方国库现金管理工作势在必行，如何建立管理组织机构、制定管理措施，成为相关部门的重要研究课题。本文通过分析美国和英国的管理体系，总结出国库现金管理经验。针对我国存在的现金管理参与者理念不统一、国库现金招存主体能力有限、财政预算统计的编制不完善等问题，提出的对策包括：建立健全相关法律规范、制定财政收支预测机制、优化预算资金计划编制、设立独立的现金管理机构。希望相关部门切实将研究成果和我国国情相结合，促进地方国库现金管理工作的顺利进行。
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