排污权交易中的政府权力制度约束

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　　摘要：排污权交易是政府管理与市场运作相结合的产物，用以解决环境外部性问题。排污权交易本质上仍是环境管理制度。人性假设的修正、市场机制作用的发挥和政府角色的多重性要求对排污权交易中的政府权力加以约束。立法机构应从政府权力规制、公众参与机制设立和可操作的交易规则三个方面完成政府权力约束的制度设计。
　　关键词：排污权交易；政府权力；权力约束
　　中图分类号：DF468.3　文献标识码：A　文章编号：1671－6604(2011)03－0081－05
　　
　　一、排污权交易的政府环境管理本质
　　
　　排污权交易是指在特定区域内，根据该区域环境质量的要求，确定一定时期内污染物的排放总量，在此基础上，通过颁发许可证的方式分配排污指标，并允许指标在市场上交易。排污权交易着眼于对市场机制的利用，但市场机制运行的基础却是由政府来完成的，利用市场机制作用的政府环境管理手段是排污权交易的本质。
　　
　　(一)排污权交易的市场运作原理
　　环境作为典型的公共产品，市场供给往往存在“失灵”现象，市场价格无法反映这类产品的价值，产生负外部效应，就会出现所谓的“公地的悲剧”的后果。这是市场本身所无法解决的。因为仅靠市场机制的自发调节，遏制不了企业或个人滥用资源、污染环境的行为，也无法诱导企业或个人采取改善环境的行动的效应，而广大社会成员又难以形成制止负外部性的行为和共创正外部性收益的集体行动。针对这种市场失灵现象，经济学家提出了两种解决思路：以庇古为首的福利经济学派将解决外部性问题的希望寄托在加强和改善政府干预上，试图通过征收“庇古税”来改变价格水平，将外部性内部化。排污收费、押金返还、政府补贴等是庇古手段的具体表现。但是，庇古手段始终无法回避的一个尴尬就是，政府干预本身也有缺陷，也存在失灵问题，无法从根本上解决环境外部性。科斯理论是人们在对环境外部性问题进行深入反思基础上提出的又一解决方案。科斯手段是通过对经济运行的制度基础即经济运行背后的产权关系的考察来寻求解决办法。排污权交易就是科斯手段的典型代表。以科斯为代表的新制度经济学派认为，当代社会的弊端主要是由国家干预过多造成的，要想使社会恢复活力，需要实行新的自由放任政策，充分利用市场机制。因此，排污权交易的原理就是政府将排污总量进行分割，在市场上公开出售“污染权”。利用排污企业在治理污染成本上的差异，促使排污企业根据自身减排污染物的实际情况，选择买入或卖出其拥有的污染权。通过将排污权作为一个经常的经济刺激因子，促使企业减少其排放量。因为不论是出让还是购买排污权，都直接关系到企业的利益。而排污量逐步减少，就等于降低了成本或增加了收益。企业就能通过调整生产规模，或改变生产投入因子结合，或改变生产过程，或采用污染控制新技术，来减少污染物排放。
　　
　　(二)排污权交易的环境管理本质
　　1.排污权交易离不开政府环境管理。环境的非排他公共物品属性决定了环境资源供给易出现市场失灵问题。克服市场失灵需要市场以外的力量介入。在环境问题日益恶化的背景下，政府合理的干预和管理越发凸显出其必要性。一直以来，政府环境管理的传统和主导手段是管制手段。管制手段是利用行政权力限制管制对象行为选择自主性来获得明确的管理效果的一类手段，其运用也会出现失灵问题。其中，权力寻租和行政体制的僵化，会导致不公平和低效率的后果，加剧环境问题；管制的强制性和命令性特点，容易激化矛盾，影响环境管理绩效；而“一刀切”的标准和禁令，往往不会考虑经济主体间的成本差异，极易扼杀经济主体改进生产技术、降低污染的积极性，还会阻碍污染控制技术的发展。环境管理的经济手段在很大程度上解决了这一问题。因为作为一种基于市场的政策工具，经济手段相较于管制手段至少存在低成本高效率和技术革新以及扩散的持续激励等优势。特别是以市场机制为基础的排污权交易制度使得政府环境管制失灵的问题经由政府管理和市场机制的结合加以克服。
　　2.排污权交易贯穿了政府环境管理。排污权交易的全过程就是政府环境管理的过程，并集中体现在两个方面：首先，排污权交易的初始分配是政府的管理活动。根据科斯第二定理，在交易成本不为零的情况下，不同的权利界定和分配，会带来不同效率的资源配置。因此，排污权初始分配结果将直接影响排污权交易的效率和能否持续。这就为政府管理留下了很大的空间。而初始分配实际上就是由政府来主导和推动的，体现了政府意志性。在初始分配中，政府确定可交易的排污权，计算排污总量，设计总量分配方案，设定分配规则，明确分配对象，控制分配过程；其次，政府监管排污权市场交易的全过程。在初始分配完成了市场创建任务后，就是由市场主体买入或卖出排污权来发挥市场机制的基础性作用。这是一个公认的市场交易过程，但也处于政府的监管之下。交易主体的市场准入、交易的合法性、交易的环境后果等都是政府监管的内容。同时，政府还通过调控市场排污量来实现减排目标，即政府管理机构通过发放或购买排污权来影响排污权市场的供求关系，从而影响价格，以控制环境标准。
　　排污权交易是政府与市场混合的有益尝试。它不仅是市场交易行为，也是政府的环境管理活动。政府环境管理手段的本质决定了排污权交易制度设计需要约束政府权力，以避免损害市场机制的基础性调节作用。
　　
　　二、排污权交易中政府权力约束的正当性
　　
　　(一)政府权力约束的合理性
　　1.政府人性假设的修正。基于政府是仁慈的、全能的与守信的“理性人”假定，我们依赖政府来纠正市场失灵。但政府的干预是依靠行政体制和行政权力实现的，而行政权力的运行也是有缺陷的。政府往往并不像我们假设的“理性人”那样，它也是逐利的、非全知全能的以及不守信用的，也会出现失灵问题。我们必须承认政府的人性假设缺陷，政府也存在独立的利益，也有逐利本性。这是因为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是，有权者容易滥用权力却是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。排污权交易作为一种环境管理的手段，必然需要权力的行使和保障，一旦政府运用行政权力谋取私利，其后果就是交易成本增加，交易效率降低，交易处于无序化状态。
　　2.市场机制作用发挥对政府权力约束的需求。市场机制通过市场价格和供求关系的变化，以及经济主体之间的竞争，协调生产与消费之间的联系和生产要素的流动与分配，从而实现资源配置。市场机制作用的发挥从本质上需要排除政府权力的干预。因为，“看不见的手”发挥作用的前提是存在地位平等的市场主体。地位平等意味着主体之间存在实质竞争，市场是自由的，主体间很难相互影响对方的经济决策。如果政府干预不加限制，一旦介入市场，主体之间地位不平等自不必说，政府还可以影响其他主体的经济决策，
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