博弈与融合：西方公共行政价值取向的演化

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　　[摘要]西方公共行政的发展历程始终摇摆于效率与民主两种价值取向之间。公共行政理论与改革范式的转换，在某种程度上就是效率与民主之间的博弈过程。尽管在这一过程中出现了若干波动与反复，但西方公共行政价值取向对效率与民主的双重诉求和融合趋势日益清晰。
　　[关键词]西方公共行政；价值取向；民主；效率；融合
　　[作者简介]赵蕾，厦门大学公共事务学院公共管理系博士研究生，福建厦门，361005；谷松，佳木斯大学外国语学院讲师，硕士，黑龙江佳木斯，154007
　　[中图分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2006)11―0077―03
　　从官僚体制集权式和封闭式的金字塔结构，到多元化、扁平化和开放式的组织模式，民主与效率作为公共行政学中一对最为根本的矛盾论题，主宰了西方公共行政的发展历程。西方公共行政对效率与民主的双重诉求毋庸置疑，但改革和发展往往是多种合力促成的结果，其不可能是直线前进的，而往往伴随着波动甚至是反复，在这一过程中出现若干摇摆与倾向亦是必然。
　　
　　一、效率目标：确立与置疑
　　
　　伍德罗・威尔逊1887年发表的《行政学研究》一文被认为是行政学研究的发端，他将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以最大可能的效率来做这些恰当的事…，进而将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。20世纪初以泰勒为代表的科学管理学派，主张对组织成员的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化、规范化的工作方式和科学管理方法，最大限度地提高组织效率。始于20世纪20年代的行为主义政治学所倡导的“政治学科学化”，对力图与政治学相分离的公共行政学更是产生了极为深远的影响。正如我国学者张国庆所指出的，从20世纪初到二次世界大战，行政学的价值色彩明显式微，公共行政学更多的是追求一种工具理性，即强化效率在公共行政目标体系中的地位。
　　政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府改革经验的概括和总结。进入垄断资本主义时期后，美国经济学家凯恩斯提出的“干预主义”理论在西方盛极一时。这一时期资本主义国家充分运用和强化了政府的政治统治职能，民主职能有所削弱。1883年美国政府确立了以功绩制为核心内容的近代文官制度，把立法和政治决策归结为政党或政务类公务员的行为和活动，而行政官员的职能就是执行法律和政策，对政治决策本身不承担责任。马克斯・韦伯的官僚制为人们提供了实现这种效率的理想类型。韦伯提出的官僚制是指一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，其被认为是传统的行政组织模式的经典代表。按照韦伯的论述，“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”。
　　垄断资本主义时期，西方政府职能的民主诉求降到了波谷。如果说自由资本主义时期的民主理念是幼稚和蒙昧的，垄断资本主义时期则用一种同样幼稚和蒙昧的管理主义将民主诉求排斥在公共行政发展之外。尽管一切改革的行为都是为了更好地维持社会秩序与经济发展，但正如登哈特所言：“目标决定了我们做出回应的方式。”在偏执的追求效率与秩序的同时，民主作为公共行政最为本质和深层的内涵，难免被遗忘甚至践踏。
　　在理论发展领域，以效率为中心的行政目标确立后亦备受质疑。其中，最有影响的是赫伯特・A・西蒙。他在《行政行为》一书中明确提出：将效率确立为公共行政的核心目标，过度地宣扬了一种工具理性，而忽视了公共行政的价值理性。随着行政生态环境的变化，我们必须关注行政的价值层面，关注公共行政的价值取向。尽管西蒙的理论被很多学者称为“新官僚行政”，因为它只是在“努力尝试拓展经典的官僚行政模式”，但是在其研究方法中，有关人和组织的假设是完全不同于经典模式的。此外，西蒙理论的分析单位是决策，在这当中，个人层面和组织层面的可变性得到了体现。
　　
　　二、新公共行政：民主理念的导入
　　
　　民主价值开始被引入公共行政领域是在20世纪60年代。新公共行政运动以价值导向的公共行政学为基础，提出了全新的理论观点，认为公共行政的核心价值应包括：(1)社会公平。所有公民都有平等的政治和社会机会，政府是对所有公民而不是对公共机构负责。(2)代表性。官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其所代表的公民约束，或者公民的需要不可能通过这种关系而绝对地被代表，因此需要有其他的制度安排作为补充。(3)回应性。政府需要更多地回应公众的需求，理解公众需要什么。(4)参与。新公共行政学认为，政府需要更多地响应公众的需求，理解公众需要什么。(5)社会责任感。行政并非仅仅是专业技术的技巧，更是一种“道德努力”，公务人员应承担“公民美德”的责任，成为“高尚的官员”。
　　此外，以弗雷德里克森等为代表的一批新公共行政学者还批判了传统公共行政学“效率至上”的原则缺陷，提出了“社会性效率”观，这是相对于科层制下的“机械性效率”观而言的。它认为效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等目标结合起来才有意义，主张加强公共行政与其服务对象――公民的互动，通过增加其对公众的需求作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的无效率观，引导社会价值，以实现公共行政的民主责任与政治义务。
　　这一时期，西方各国在实践领域也经历了一系列相应变革。政府强干预导致了各国政府行政职能和管理范围不断扩大、行政机构和人员编制规模日益膨胀，以及行政效率低下等弊端，20世纪70年代末以来，西方各国政府陆续推行了一系列的改革措施，主要包括：缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能；调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力；改革传统的科层组织制度，简化行政工作程序。
　　
　　三、新公共管理：效率与民主的相对融合
　　
　　20世纪80年代末，为了回应严峻的信任危机，一些欧美国家先后兴起了政府再造运动，并由此产生了一种新的公共部门管理模式，称为“新公共管理”。这场运动最为核心的理念是：解决政府困境的唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。
　　新公共管理是建立在公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理论等经济学原理基础上的新的管理理念。它强调政府不仅应该采用企业管理的技术，而且应该采用某些企业的价值观。新公共管理认同效率的两种形式：机械性效率和社会性效率，并认为传统公共行政追求的是一种片面的“机械性效率”，其带来的一个直接后果是侵害了社会公平、平等等价值观。他们主张公共行政应该追求“社会性效率”，通过追求建立社会公平、平等来确 立行政的基本价值观，即在民主社会中建立民主行政的模型，以期实现社会公平与正义价值。政府再造运动实际上就是自新公共行政学以来关于公共行政的典范革命，以及从《黑堡宣言》开始的关于政府典则规范“重建”的延续，是受新公共管理运动和重新定义公共行政思潮影响的西方政府改革的现实选择。
　　在实践改革领域，新公共管理主张，政府应该从大量的社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还于社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，监督和执行法律法规。西方各国政府优化政府职能、减少政府干预的基本途径是：通过采取民营化、放松管制以及压缩式管理等，将政府举办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能将公共部门承担的社会服务出租和承包。
　　新公共管理以经济学为支柱性理论意味着行政组织对人的假设在经过若干变迁之后再次复归于“经济人”的假设，这必然为其民主价值取向蒙上了一层阴影。对于新公共管理民主责任机制的恰当性，许多学者从不同方面提出了质疑。勃克斯认为，新公共管理中显而易见的市场模式阻碍了所有回归到实质性民主的努力，限制了公民有效影响政策和行政的可能。伯格曼指出，当公民被视为顾客时，他们是在一种虚弱的民主形式中活动。新公共管理的倡导者也承认，新公共管理无论在理论上还是在实践上都远未达到完善的地步，仍然存在着各种各样的问题。但不可否认的是，新公共管理提出的顾客导向等概念，的确增强了公民的自主意识，这对提高公共行政人员的服务意识，从而更加注重顾客的需求是有积极意义的。
　　
　　四、新公共服务：民主价值的重新定位
　　
　　20世纪90年代后期，一些学者提出了与“新公共管理”相区别的“新公共服务”的概念，并尝试构建一种不同于“后官僚制典范”的“民主治理”的模式。该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对民主回应性的关注上来。“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”
　　新公共服务提出的公共组织模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量(如应用质量诱因，采用全面质量管理方法)，强调产生价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者(而不是一般顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的委员会；强调对日常服务的全社会学习过程；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。
　　行政活动的目的和性质决定了它应负有社会责任和义务。正如登哈特所言，公共组织不应该、也不必像企业那样来管理，它应该像民主政府那样来管理。新公共服务的民主治理模式目前仍处于理论与实践的探索之中，在这一点上，它与新公共管理的模式一样，都是对传统的官僚制模式进行变革的努力和尝试。它代表了一种私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门“良好的实践”中的质量管理思想。
　　不可否认，西方国家政府改革的进程提高了政府组织的行政效率，更重要的是，它为政府提供更高质量的公共产品，更好地为社会服务提供了可能。高效率与社会公平在很多情境下是互为促进的。政府改革对社会性效率的追逐在某种意义有助于其更好地实现社会正义与民主。当然，现代行政组织的发展，尤其是新公共管理对管理主义的过分倾向也引起了人们，尤其是新公共服务倡导者的忧虑：企业化的政府组织模式是否会对社会性效率的追逐忠贞不渝，而不会最终偏向和蜕化为机械性效率?企业的管理价值观又如何与行政组织的民主价值取向相融合?这些问题是公共行政学者们一直关注且不愿放弃的诉求之一。
　　公共行政的改革实践总是以理论为其支撑和指导体系。西方公共行政的演化轨迹，正是体现了民主与效率的反复博弈和双重诉求。事实上，在行政学作为一个独立学科从政治学中分离出来之后，经过长期的发展以及行政环境的变更，其最终以民主为切入点，开始了回归政治学理念(而非学科)的某种诉求。人们逐渐发现，作为与政府密切相关的两门学科，行政学与政治学是不可能截然分开的。更何况，行政学与行政行为的大多数原则和内容都是由政治学原始提供与规定的。当然，新公共管理或新公共服务是否能够或最终实现了效率与民主的融合，还有待评议，但这至少代表了一种不可逆转的趋势与倾向。
　　[责任编辑：周志华]
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