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弹性退休年龄的国际经验及其启示

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  摘要:随着全球老龄化的发展,延迟退休年龄成为当前各个国家和地区的普遍选择。然而受社会背景、经济体制、政治环境、养老保障制度、退休心理机制、谈判和制衡等诸多因素的影响,每个国家和地区必然形成相应独有的实践方式、多样化的制度设计和实施经验,退休制度的设计和退休方式也逐渐呈现出多样化和灵活性的特点,形成更具弹性化的退休制度。通过对自保公助型和国家福利型这两种国际主流保障模式的代表性国家中弹性退休制度改革比较成熟的三个国家进行具体讨论,分析这些国家在弹性退休制度改革的背景、具体做法、出现的问题和发展趋势,并综合比较探讨国际弹性退休年龄制度改革的制度设计和配套措施,为我国延迟退休年龄改革政策制定提供启示。
  关键词:弹性退休;激励机制;延迟退休;老龄化
  近年来多个国家和地区在面临老龄化趋势和养老金支付压力下,已经或准备采取延迟退休年龄的方式来缓解压力,尤其是西方发达国家,由于养老金制度发展较为成熟,人口老龄化又高于世界平均水平,养老金的支付压力和养老财政压力更为突出,许多国家已经推出了调整退休年龄的制度方案,弹性化退休年龄的实施经验也较为丰富。
  不同国家由于现实条件和客观因素不同,在制定和实施相关弹性退休年龄政策时也各不相同,而且各国都在调整整个退休年龄制度中设计这一政策。因此,本文首先考察世界各国退休年龄制度的变革趋势;其次,选取制度实施情况较为成熟的美国、英国和德国为典型代表,通过具体分析考察这些国家推行弹性退休年龄改革的具体背景、内容、过程和实施情况,对比总结出其经验教训,为我国在制定相关政策时提供有益启示。
  一、国际退休年龄制度设计的变革趋势
  (一)国际法定退休年龄的变化趋势
  各国的法定年龄实际上经历了一个从高到低、又从低到高的变化过程。根据对美国社会保障署编写的《全球社会保障》(Social security Programs Throughout the World)相关数据进行统计分析,可以看出1977年对退休年龄有明确规定的107个国家中,男性的平均退休年龄为60.2岁,女性的平均退休年龄为57.94岁。但到了1990年,世界范围内的退休年龄发生了变化,在有明确规定的135个国家中,女性的平均年龄维持了57.94岁的年龄不变,男性的平均退休年龄下降了0.48岁,降至59.72岁。
  然而根据2006年《全球社会保障》中的数据统计发现,全球对退休年龄或领取退休金的年龄有明确规定的170个国家中,平均退休年龄全面有所提高,其中男性平均退休年龄为60.8岁。女性平均退休年龄为59.1岁。其中经合组织国家的法定平均退休年龄更高于全球平均退休年龄达到64.1岁,更值得引起重视。
  总体来看,由于二战后全球经济进入快速发展时期,劳动力需求较大且经济繁荣,因此全球大多数国家都经历了退休年龄的下调,整体退休年龄有所降低。但20世纪90年代以来,随着全球老龄化趋势的加剧,各国养老负担不断加重,养老金支付压力不断加大,为了应对养老压力,大多数国家都有计划地上调了退休年龄,尤其是欧美发达国家,调整的幅度更为显著。整体来看,退休年龄会在未来一段时间内继续保持这种上升趋势。
  (二)国际地区间退休年龄的差异化
  由于多种因素使得全球经济和社会发展状况存在很大差异,人口素质状况和老龄化水平也大有不同,各国和地区的养老水平也有所差异,因此在制定退休年龄的时候要考虑各国、各地区间的独特性和现实情况,必然会形成全球国家和地区间的退休年龄差异化。根据2009年《全球社会保障》的数据,分析全球172个国家和地区的退休年龄数据,综合比较全球不同地区和国家之间的退休年龄的异同,具体如表1:
  由表1可以看出,经济发达地区的人口平均寿命要高于经济欠发达地区,相应的法定退休年龄也更高一些。从平均水平来看,欧洲国家和地区的男女退休年龄最高,非洲最低,欧美地区的差异较小,它们与亚太、非洲地区的差异较大。法定退休年龄最高的欧洲与最低的非洲相比较来看,男性退休年龄相差4.74岁,女性相差3.27岁,但从平均寿命上来看,欧洲与非洲相比,男性平均寿命相差16.57岁,女性相差20.52岁。
  比较全球男女的平均寿命和法定退休年龄可知,由于经济发展水平和人口预期寿命的不同,全球各地区在养老保障方面存在差异性和不均衡性,这不仅表现在地区间的不均衡,也表现为男女间的不均衡,在全球共有66个国家和地区采取男女不同退休年龄,其中女性平均寿命普遍高于男性,但退休年龄普遍低于男性。
  (三)国际不同性别间退休年龄变化趋势
  从全球数据来看,不仅是国家、地区之间存在退休年龄上的差异,同一国家或地区内部往往也存在着不同性别之间的退休年龄差异化趋势,并且男女劳动者之间的退休年龄在逐渐变化并缩小差距。1977年有明确退休年龄或领取养老金年龄规定的107个国家和地区中,全球男女同龄退休和男性晚于女性退休的比例基本是1:1。然而到了2006年,规定男性晚于女性退休的国家和地区数量少于男女同龄退休的国家和地区,并且差距逐渐在扩大。
  另外,除了数量上的差异外,还可以从不同性别的退休年龄平均差方面观察出退休年龄的变化趋势。1977年男性的平均退休年龄高于女性平均退休年龄2.26岁,1990年这一差距缩小到了1.78岁,2004年男女的退休年龄差为1.9岁,到了2006年差距进一步缩小到1.7岁,2012年全球男性的平均退休年龄高于女性的平均年龄1.68岁。由此可见,男女退休年龄之间的差距在不断缩小,这与规定男女同龄退休的国家和地区越来越多这一趋势相吻合,说明在退休政策方面,男女同龄退休逐渐成为全球发展趋势。
  二、国际主要发达国家弹性退休年龄制度设计分析
  受人口老龄化、人口素质、经济、社会等诸多因素的影响,许多国家退休制度的设计和退休方式也逐渐呈现出多样化和灵活性的特点。西方学者把这一趋势称为“增加退休的灵活性”,而把这一种较为广泛的、具有一定共性的改革措施统称为“弹性退休制度”。   根据表5数据可知,德国的老龄化人口比重速度上升高于青年劳动力,人口抚养比增长速度加快。截至2010年德国的65岁以上的人口比重已达到了20.5%,远远高出国际平均老龄化标准。而根据经合组织对德国劳动力和人口数据的相关预测显示,预计到2030年德国65岁以上人口将达到2200万,占总人口比重达到27.5%,老龄化水平将进一步加深。同时,德国的在职劳动者数量将以基本相同的速度减少,这将给就业人员带来巨大的压力,需要承担更大的缴费负担。据表5可知德国人口的平均寿命不断增加,这就会使得人们领取养老金的时间更长。在法定退休年龄制定之后的几十年中,德国人口寿命约增加了8.2岁,而领取养老金的时间也增加了8年。欧洲统计局也在2011年的统计报告中指出,德国是欧盟27个成员国中年轻人比例最低,退休人员比例最高的国家。由此可见,预期寿命的延长直接会导致同等领取退休金年限的增加。但更值得注意的是缴纳时间并没有任何改变,并且缴纳的人数正在不断减少,即使当前财政养老资金充足,在未来也必然会给德国的养老支付带来沉重压力。因此,调整退休年龄成了化解这一矛盾的可行措施。
  (2)普遍化的提前退休现象
  在德国,实际上一直存在着实际退休年龄早于法定退休年龄的现象。在2011年德国的总退休人口67.4万中,其中提前退休的人就有32万,占总数的将近一半,平均退休年龄提前3年2个月,这一方面和相关的提倡合理提前退休的政策安排有关,另一方面也与德国民众的个人选择有关。
  根据对1965--2000年的德国实际退休年龄的相关数据的统计分析,德国在1965―1980年男性的实际平均退休年龄为64.7岁,女性实际平均退休年龄为63岁,而在1990-2000年之间男性的实际平均退休年龄为60.3岁,女性为59.9岁。由此可见,在法定的退休年龄之下,德国普遍选择了提前退休,并且平均退休年龄有着较为显著的提前趋势,实际退休年龄与法定退休年龄的差距有不断扩大的趋势。德国在1992年之前的法定退休年龄为男性63岁,女性60岁,对比实际退休年龄可知,同时期男性和女性的退休年龄实际上提前了2.7岁和0.1岁。实际退休年龄的提前会进一步在平均寿命延长的情况下增加养老金的支付时间,结合德国的人口结构变动情况,这一现象实际上会对德国的养老事业产生巨大的冲击和影响。
  (3)养老金支付模式的影响
  德国长期执行现收现付的养老金支付模式,这种模式需要较低的抚养比和较高的出生率基础上才能够得以维持。目前在整个欧洲都面临剧烈的老龄化危机的冲击下,现收现付制在应对能力上已经表现得相当吃力。德国2007年的养老保险支出占总财政支出的24.5%,在整个欧美地区都位居前列,另外在2010年养老保险占德国GDP的比重也高达10.2%,同时期的英国仅占到6.7%,可见德国的养老财政负担之重。此外,2010年德国的老年人口抚养比为30.9%,而同期美国的抚养比为19.4%,英国为25.1%,远远高于其他欧美国家,被供养人数已经超过了在职人数,这对于现收现付的养老筹资模式来说是一个巨大的冲击,不仅会给在职劳动者带来巨大的缴费压力,还会进一步提高劳动力成本,降低国际竞争力。
  2.德国的退休年龄改革措施
  德国由于其特殊的国家环境和养老制度发展历史背景,在改革退休年龄的措施上比较缓慢和滞后,并带有自身独特的特点。
  (1)“半退休”制度改革
  德国关于退休年龄的改革主要集中在两方面,一方面是通过立法形式延迟退休年龄,另一方面是通过配套措施倡导提前退休,以不同的形式维护各个群体的利益,防止因退休政策的调整危害到某些群体的现有利益,从而形成了德国独具特色的弹性退休制度。
  1992年德国政策规定允许公民在法定制度下选择提前退休,不再强制性地按照统一退休年龄执行。其中规定了妇女、失业者和残疾人允许早于63岁(当时的法定退休年龄是63岁)领取养老金。这样类似于半退休的制度安排实际上也受到了政府的肯定和支持,也在其他行业领域推行。因为按照这项规定的要求,不仅能保障即将退休人员具有灵活的退休时间选择权利,更重要的是避免了延迟退休会带来的工作岗位“置换效应”,从减少对劳动就业的压力。
  此外,为了能够提供更多的就业机会,德国工会还倡导雇员进行工作时间储蓄,也就是那些选择提前退出全职工作的劳动者,通过将自己在非全职的工作时间缩短到原来的70%之后,可以获得将工资收入提高到82%的奖励,也就是政府希望通过这样一种弹性的安排,使得仍具有一定劳动能力但计划提前退休的职工能够在55-60岁之间通过全职工作来补偿未来非全职工作的时间,然后再通过一定时间的非全职工作直到完全退休的“半退休”制度设计。通过这样的安排,劳动者可以具有更加灵活的、自主的就业和退休安排,在部分就业时一边领取一定的养老金和部分工资收入,另外仍承担一定的养老金缴费义务,并随着距离退休年龄越来越近,养老金会逐渐增加,缴费负担会不断减轻,养老金在这期间被分为30%、50%、70%三个档次,直到完全退休后领取全额养老金。
  德国这种“半退休”制度设计实现了劳动者从全职工作逐步减少工作时间向完全退出工作领域的转变,并在这期间既获得一定养老金和收入补偿,激励劳动者继续工作,又能够继续承担一部分缴费,减轻年轻劳动者的缴费负担,同时为年轻就业者提供更多的就业机会。这种弹性的设计更加符合德国的现实需要,也更加科学,实际上这是一种有条件的退休政策设计,即以灵活的养老金来补充一部分的就业收入,从而换取继续缴费的义务和一定的工作岗位,并成为完全退休时收入情况和生活状况的前提条件,更加具有前瞻性和发展前景。
  在调整退休年龄的同时也对不同退休选择的养老金领取制定了相关规定,首先劳动者在退休前至少要缴纳45年的养老保险费用,才能够在完全退休时拿到全额的养老保险金支付。其次,德国政府规定了提前或延迟退休的奖惩措施,劳动者每提前一年退休,养老金减发3.6%,而每延迟退休一年,养老金增发6%。由此可见,实际上德国政府在鼓励延迟退休的政策方面力度比较大。
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