大数据时代政府数据的开放
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[摘要] 本文给出了大数据时代开放数据的定义，分析研究了国际上政府开放数据的进展情况，总结了十大经验和特点。结合对我国政府开放数据现状的分析，本文提出了树立良好的开放心态，将开放政府数据作为一项重大战略，加强立法、依法开放数据，建立统一的“一站式”政府开放数据网站，加强对开放数据的管理，采取有效政策措施鼓励开放数据，注意信息安全七大政策建议。
[关键词] 大数据 政府开放数据 比较研究 政策建议
[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0053-05
[基金项目] 2014年度全国统计科学研究重点项目“大数据时代政府统计开放数据问题研究”（项目编号：2014LZ53）。项目负责人：谢安。主要成员：张铭睿，张世明，李永春，万晗兵。本文执笔：谢安。
[作者简介] 谢安（1982 ― ），女，福建邵武人，中央财经大学统计与数学学院教授，研究方向：统计学、计量经济学。
一、大数据时代开放数据的定义及特点
大数据时代，数据作为一种战略资源谁能拥有，谁能分析利用，谁就将占有发展的制高点。
1. 大数据时代开放数据的定义及特点
从字面上理解，开放数据是指数据拥有机构（含个人，下同）将拥有的数据，以某种形式供其他机构甚至全社会使用。显然，开放数据并不一定等于公开和免费。
在大数据时代，对于政府机构而言，传统意义上的开放数据定义显然无法适应社会发展的需要，需要有新的定义和内涵。一是政府数据是公共产品，只要不涉及个人和机构隐私，及国家安全都应该公开。二是只要不需特别加工都应该免费。因此，大数据时代开放数据是指，数据拥有机构使用计算机可读的通用格式，向全社会提供无需授权可免费重复使用的数据。开放数据需具备以下四个特征。一是不设限，所有人都可以访问。二是格式为机器可读，即，使用计算机或手持终端可以轻松检索、下载和处理。三是免费获取。四是无版权限制，数据无须授权即可以重复使用和发布。
2. 政府开放数据的重要性
政府机构，特别是政府统计机构在开放数据这一过程中有着举足轻重的作用。一是政府部门拥有重要的大数据。包括政府直接拥有的社会管理和公共生活数据，以及主要是由政府机构直接拥有或间接支持下获得的物理世界和生物世界的数据。如，地理、气象信息、与人类基因或高危病毒有关的生物信息等。二是政府部门负有带头开放数据的责任。政府机构利用财政资源和国家授权进行的社会经济统计和国民经济核算得到的数据，以及行政管理过程中得到的各种数据，是公共产品，理应向社会公开。政府开放数据，既可让用户获得数据，又可以给其他机构起到示范作用。由于我国政府系统在社会中的地位、能力和影响力比起世界大多数国家要相对强一些，拥有的公共数据资源要相对多一些，开放程度要相对低一些。因此，政府机构带头开放数据尤其重要。三是政府部门，特别是政府统计部门，熟悉如何规范开放。政府部门有丰富经验，能够在遵守《统计法》，在保守商业秘密、个人隐私和国家秘密的前提下开放数据。例如，可以通过隐去微观身份特征、抽取部分样本、代客加工保密资料等多种方式实现开放数据。此外，面对大数据及与之相伴的信息“噪音”，需要政府统计部门利用专业知识进行引导和规范。
二、国际社会开放数据的进展
政府透明化、公开化是人类社会文明进程的要求，是公共事务治理能力和水平的重要标志，是推动政府建设的重要手段。正因为如此，世界各国政府均十分重视开放数据。美国于2009年率先颁布总统《开放政府指令》。此后，发达国家开始了政府数据开放运动。2013年6月17日-18日，美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、俄罗斯等八国在英国北爱尔兰召开的G8峰会上，领导人共同签署了《G8开放数据宪章》。这是国际社会对政府开放数据具有重大标志性意义和影响的事件。
（一）《G8开放数据宪章》的主要内容
1. G8开放数据宪章给出的开放数据5大原则为：默认发布开放数据、注重开放数据质量和数量、保证开放数据是所有人可用、为改善治理而发布数据、为激励创新而发布数据。
2. G8开放数据宪章推荐的重点开放数据领域有14个：公司基本信息、犯罪与司法、地球观测、教育、能源与环境、财政与合约、地理信息、全球发展、政府问责与民主、健康、科学与研究、统计、社会流动性与福利、交通运输与基础设施等。
3. G8开放数据宪章提出的三项共同行动是：制定国家开放数据行动计划，发布高价值的数据，推进元数据的映射。
（二）各国开放数据的经验和趋势
自《G8开放数据宪章》签署并公布以来，政府开放数据工作不仅在G8国家，也在世界许多国家快速推进。开放数据已经成为世界各国政府的共识。截至2014年，全球已有60多个国家制定了开放政府数据计划。如：欧盟颁布了对《公共部门信息再利用》指令的修订；美国总统签署了《政府信息公开和机器可读行政命令》；日本颁布了《日本再兴战略》，提出开放数据；澳大利亚发布了《公共服务大数据战略》，旨在推动公共领域利用大数据分析制定公共政策。
1. 各国开放数据的经验及特点
通过对美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、俄罗斯、印度、澳大利亚、韩国等国开放数据历程的分析和比较研究发现，各国政府开放数据具有一些共同点，积累了不少好的经验。归纳起来主要有：
一是立法先行，依法促进开放数据。如，美国1966年的《信息自由法》（Freedom of Information Act）在美国政务数据公开上具有里程碑式的意义，它与1977年通过的《阳光政府法》（The Act of Sunny Government ）一道，构成了美国联邦政府数据开放制度的重要法律依据和保障。又如，日本国会于1999年5月7日通过、5月14日颁布实施了《行政机关信息公开法》（ The executive have Information disclosure Act ）。 二是政府重视，率先开放数据。如，英国政府2009年12月发布了“第一前线：更聪明的政府”的公告，提出政府应把开放数据和加强政府透明度作为国家首要战略。德国政府则早在2003年6月，就推出了 “德国在线”计划，开始在网上建立政府部门数据库，以加强基础数据库建设力度。
三是动员引导社会其他组织共同开放数据。在带头开放数据的同时，许多国家政府也十分注重动员引导社会其他组织开放数据。如，加拿大的众包地理位置数据创业公司――Locationary就是政府在商业领域鼓励公司开放数据的一个案例。英国则成立了数据战略委员会，投资设立奖励基金，以鼓励全社会都能够加入数据的开放、使用与共享活动。德国也十分重视各行各业之间的信息资源共享。德国科学组织联盟启动了数字信息计划，用专业的信息科学与信息技术方法实现科研数据的收集、存储和开放共享，确保用于科研目的的科研数据不受访问限制，实现数字化出版物的永久保存。澳大利亚政府也鼓励研究机构和出版机构开放数据。
四是注重培养激发公众使用公开数据的兴趣，提高开放数据的效用。如，英国政府设有专项创新基金，专门用于帮助企业利用开放数据进行创新应用。英国政府通过宣传，让公众充分认识数据收集、分析和交流的重要价值；通过建立信息共享的通用标准，吸引和方便人们研究、管理和使用数据；鼓励动员专业人士开发新的软件工具，分析挖掘数据信息。加拿大政府在所开放数据的网页和每个下载项皆有用户反馈功能，并有指导如何使用各种格式的专门链接及应用程序接口 （API）。鼓励公民通过网站建议数据集（Suggest a Dataset）栏目，建议政府增设自己所需的数据集，提出对数据集的有关需求。
五是政府开放数据的主要方式依然是政府门户网站。当今时代，媒体、报纸、广播、网站、微博、微信等信息传播方式层出不穷，然而，对政府来说，最为有效的方式还是互联网。许多国家都设有政府开放数据“一站式”网站，方便用户下载数据。
六是注重利用社会网站资源开放政府数据。早在2009年英国财政部就在著名社交网络twitter上注册了官方帐号，并据此公布有关财政数据。加拿大政府数据开放网站则设有一个提交APP的专门链接，让用户可随时提交其设计及使用开放数据的设想。日本政府则强调通过各种平台，强化政府与用户之间的交流沟通，加强政府对私人部门的服务。
七是注重与开放数据相关的信息技术基础设施建设。如，加拿大政府对宽带等的基础设施建设高度重视，给予大量投入。要求到2015年加拿大全体国民将享有5Mbps的宽带接入速度。日本在宽带等基础设施的普及率、速度及应用方面处于全球领先位置。澳大利亚政府通过超级国家宽带网工程，提出将光纤电缆通向每个家庭，让人们享受每秒钟1G的网速，宽带安装费用由政府支付。
八是利用舆论测评和公众监督推动政府开放数据。为打破政府部门不愿开放数据的保守思维，从2012年开始，英国政府编制和发布《开放数据白皮书》，建立了一套对公共部门开放数据的评价体系，以此对公共部门开放数据进行审核、督导。此外，多数国家在政府数据开放网站上，均设有互动功能，让用户自由发表意见建议，随时监督政府开放数据的进程。
九是注重开放数据的质量和管理。G8国家从开放数据的数量和格式，发布过程，数据管理人员的专业化等方面加强管理，以提高开放数据的质量。加拿大政府还推出了元数据数据集（Metadata Element Set）的开发和开放，进一步提高了开放数据质量。澳大利亚政府也明确要求在使用开放数据时，要确保数据可信、可靠和准确。
十是注重数据安全、隐私保护和保密。如，美国对数据安全有专门的法律规定，联邦政府设立了专门机构，依法对所有上传到开放数据网站上的数据进行保护、管理与监督。2011年，英国众议院颁布的《自由保护法》（2012）（Protection of Freedoms Act 2012），就是为了减少政府侵犯个人隐私的可能性并且捍卫公民权益。澳大利亚政府要求各部门和机构在开放数据之前，首先要考虑数据隐私和安全问题，特别是在使用跨部门数据、第三方数据时需要更加仔细认真。
2. 数据开放中的问题和发展趋势
目前，国际社会政府开放数据取得了很大进展，但开放过程中也还存在着一些问题。一是免费获取数据仍然无法得到保证。尽管各国公开数据数的数量在不断上升，但广大公众和用户却可能需要支付这样或那样的费用，才能使用这些数据。二是开放数据的格式仍不理想。一些国家尚没有做到公布全面的、原始格式的、机器可读性的数据。有些国家开放数据平台没有提供应用程序接口（APIs）和批量数据下载功能，或者虽提供了上述功能，但使用时有许多限制。三是用户尚不能便捷地获知政府应开放数据清单。政府开放数据清单十分重要。因为如果公众没有政府所拥有全部信息的公开清单，就很难索要，至少是不方便他们索要数据。现实中，政府解释或推脱不公开数据的原因时，最常见的理由就是“我们不清楚您需要什么数据”。
当然，我们也必须清醒地看到，尽管政府开放数据仍面临着这样或那样的问题，但综观国际社会开放数据的进程，以及信息化、网络化、智能化、大数据时代的巨大需求，无论是从公众和用户的需求角度看，还是从国家为抢占发展制高点，提高竞争力角度看，开放数据，特别是政府开放数据潮流，将浩荡前行，势不可挡。
三、我国开放数据现状
我国开放数据起步晚，但步伐较快。2004年以来，政府相继颁布执行了旨在推动政府信息资源开发利用的《关于加强信息资源开发利用的若干意见》、《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》、《2006-2020年国家信息化发展战略》等全国性规范文件。此后的多次国务院常务会议，对开放数据工作做了详尽的部署和安排。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，部署全面推进各级行政机关政务公开工作。自政府信息公开等规范性文件实施后，我国政府数据信息公开有了长足的发展。从中央政府各部门到地方政府的门户网站都开设有“信息公开”专栏，除主动公开信息外，还受理公众申请公开政府信息；各级政府部门也会定期地公布《政府信息公开年度报告》；2010年以后，公开渠道已扩展到新媒体、社交媒体。政府主动公开的数据内容、数量均呈逐年增长的态势。与此同时，社会的关注日益增强，依申请公开日益增多，公众对政府的信息公诉讼案不断增加，这说明公众越来越关注信息公开，并开始利用法律武器得到他们想得到的信息。 但总体上看，我国政府数据开放还处在起步阶段。为更好地向公众提供数据服务，我国政府统计工作的领导组织协调管理部门――国家统计局于2013年9月12日，对全社会发布了新版国家统计数据库（http：//data.stats.gov.cn/）。目前入库的数据近900万笔，涵盖社会经济的方方面面，既包括了国家统计局生产的主要数据，也包括了有关部委生产的其他数据，还包括了主要国家的国际数据，并提供数据检索、绘图等服务。此外，国务院各部门和地方政府在开放数据方面也做了许多工作。
国务院所有部门均进行了政府信息公开，公开的主要内容包括，但不限于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条和第十一条规定的有关项目：绝大部分部门提供了本部门搜集存储的相关统计数据。
所有的省级政府网站都提供了政府信息公开服务，并开放了相关的经济、社会发展统计数据。而对社会开放数据的开发使用权做得不够。只有少数省（自治区、直辖市），如，江西、贵州等利用移动APP或大数据等方式来开放和利用政府数据。北京、上海、浙江、贵州建立了政府数据统一开放平台，提供相关的数据资源、移动应用下载，并为应用开发者提供API接口。
但总体上看，政府开放数据的内容还不丰富、不具体，引导社会公众很好地使用这些数据还做得不够。到目前为止，我国尚无统一的政府数据开放平台。按照国家最新公布的《促进大数据发展行动纲要》的要求，这一平台要到2018年才有望建成。
四、加快我国开放政府数据的政策建议
加快我国政府数据开放的进程，提高全社会开放数据、应用数据的水平和效率，进而提高我国的竞争力，宜着力采取以下几个方面的措施。
首先，要进一步提高认识，树立良好的开放心态。政府面对大数据这一十分重要的战略资源，如何开放数据，不仅关乎政府透明度和公信力，更关乎国家战略发展大局。政府在数据开放中，既要当好一个数据信息的提供者，依法开放所拥有的数据集；又要成为开放数据的引导者，引导社会其他机构积极参与数据开放和应用。
其次，要将开放政府数据作为一项重大战略加以实施。建议把政府开放数据上升到国家战略发展的高度，将开放政府数据确立为重大国家战略，奋力实施，以打破政府部门长期形成的利益藩篱和传统惰性，使开放政府成为全社会开放数据的样板和先驱。
第三，要加强立法，依法开放政府数据。尽快完善相关的法律法规，依法界定政府数据属性，在对数据资源进行分类的基础上，界定数据的所有权、使用权、知情权等问题。明确哪些数据必须免费公开，对确需收费的少量数据，明确费用构成及依据等。此外，还要界定数据涉密和隐私问题，针对敏感性数据确定不开放的依据，确保开放数据不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。依法推动数据开放，促进数据共享。
第四，建立统一的“一站式”政府开放数据网站，以方便公众获取和监督检查。目前，我国政府开放数据还停留在以推进政府信息资源公开与利用为目标的初级阶段，国家统计局的新版国家数据统计库在这方面做了一些努力，但无论是数据覆盖范围，还是数据数量和质量、平台性能和下载的方便程度等，均与国际发展潮流和社会的巨大需求不相称，必须加快开放步伐。全力打造一个政府部门统一的“一站式”政府开放数据网站，迅速提高政府开放数据水平。
第五，加强对开放数据的管理。要建立必要的强制性数据技术标准，提高我国对开放数据的预处理能力和水平，以一个主要开放门户为主，对各个政府部门和地方政府开放数据网站进行链接。要加大对专业数据处理人才的培养；加强元数据数据集技术的推广，加强对数据的诠释；加快对先进技术和管理经验的学习、引进、消化吸收步伐，提高处理高维度分布数据资源、追溯数据源头、样本偏倚和异质性、不同格式和结构数据等能力。开发并行和分布式算法，保证数据的完整性、连续性、安全性和共享性；开发可视化方法和可扩展算法，提高数据的分析传播能力。
第六，采取有效政策措施鼓励开放数据。一是要加快宽带工程建设，让网络覆盖率高起来，速度快起来，资费降下来。二是要提高数据中心的建设和管理水平。三是要不断普及网络应用知识，包括基础网络应用及数据处理工具等信息技术知识。四是加大对开放数据的科研资助，以提高开放数据的综合水平和质量。五是强化数据共享，要对政府掌握的数据进行目录管理，能公开的全部公开。六是借鉴其他国家经验，成立开放数据基金会、协会等支持开放数据的应用和实践。
第七，注意信息安全。可借鉴其他国家政府开放数据保护中一些好的做法，切实依法保障在数据开放过程中，既要尽可能地开放数据，又不会使国家秘密、商业秘密和个人隐私受到侵害。
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On Government Data Opening in the Era of Big Data
Xie An
（ Central University of Finance and Economics， Beijing 100081 ）
Abstract： In this paper， the definition of open data in big-data era was given， that is the data which are with the computer-readable format， and could be used repeatedly and freely. The international movements and characteristics of government open data are examined. Based on that， some suggestions were given for the government open data of China.
Keywords： big data， government open data， comparison study， policy suggestions
（收稿日期：2016-05-19 责任编辑：垠 喜）
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