行政裁决问题研究

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　　[摘要]行政裁决的产生是现代行政权扩张的结果，作为多元化解决社会纠纷的方式，它实质上也是诉讼解决纠纷局限性的外化，这一制度在构建和谐社会中作用重大。但是，我国现有的行政裁决还存在种种问题，应当通过制定《行政程序法》等措施完善我国的行政裁决制度。
　　[关键词]行政裁决；民事纠纷；非诉讼纠纷解决机制
　　[中图分类号]D922.104　[文献标识码]A　[文章编号]1002-7408(2008)010-0082-03
　　
　　党的十六大将建设社会主义和谐社会作为全面建设小康社会的目标，建设和谐社会离不开有效的社会纠纷解决机制，行政裁决作为一种重要的解决纠纷机制，愈来愈受到理论界与实务部门的重视，其中也存在许多问题，亟待研究解决。
　　
　　一、行政裁决的兴起与功能
　　
　　行政裁决的产生是现代行政权力扩张的结果。在自由资本主义时期，西方国家受洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立、权力制约思想的影响，在国家机构的运行、权力的运作中，立法权、行政权与司法权分属于司法、行政、立法三类国家机关，泾渭分明。那时候，政府充当“守夜人”的角色，“管得最少的政府就是好政府”成为人们尊崇的信条，因此，政府基本上不干预社会生活和经济生活。自19世纪下半叶以后，为适应日趋垄断的经济形势，国家权力的运作出现了新的态势，即表现为行政权急剧扩张。行政权逐步向社会生活和经济领域推进，行政活动领域的急剧扩张，引发了人们对传统分权制衡思想的反思，不同权力实行一定程度的相互交融与合作是社会发展的客观现实需要。人们普遍接受这样的观念：行政、立法和司法三权不仅要分立，还要适度交叉，相互渗透和融合，同时在分立中也注意彼此配合、合作。“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关，为了有效地管理经济，三权分立的传统必须抛弃”。基于现代行政活动的特征和对传统分权理论的反思，分享部分裁判功能的行政司法权应运而生。正如王名扬教授在《美国行政法》中所讲的那样：“为了有效地执行国会的政策，国会不仅需要授予行政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力，其中如果会认为某些民事争端由于法官的观念、知识和时间的限制，不宜由法院审理时，国会可以授权行政机关受理。”在美国，第一个具有司法权的大型行政机关是根据1886年的授权法而设立的联邦贸易委员会，它被授予裁决商业中不公平竞争案件的权力。此后，类似的独立管制机构大量涌现，行政机关行使司法权顺理成章。在英国，行政司法制度表现为大量行政裁判所的设立。人们通常把1846年的铁路委员会和1873年的铁路与运河委员会作为早期裁判所的例子，然而，根据1908年《老年退休基金法》和1911年《国民保险法》所设立的裁判所才是真正的现代意义的行政裁判所。日本自20世纪中期以后，在特定领域，出现了非诉讼行政性纠纷解决机制，如建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中心等机构。尽管各国构建的行政司法制度在名称、程序、强制性效力及与行政机构的隶属关系方面体现国情差异，但都表明了一个不可辩驳的事实：行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域的争议和纠纷，分享部分司法功能。
　　行政裁决制度是非诉讼方式解决纠纷(ADR)的要求，作为多元化解决社会纠纷的方式，它也是诉讼解决纠纷局限性的外化。非诉讼纠纷解决方式，“泛指一切替代性纠纷解决方法，是不经过审判程序而解决纠纷的方法总称”。非诉讼纠纷解决方式主要有：调解、仲裁、协商、信访、行政裁决等。现代社会是一个主体多元化、利益多元化的社会，导致社会纠纷繁杂多样，数量巨大。从社会学的观点来看，社会冲突具有促进社会变迁和发展的功能。而从法学的观点看来，大量的社会纠纷是对现存制度的一种破坏，影响和制约着社会体制功能的健全和发挥。而法就是社会利益和纠纷的调节器，具有解决纠纷、钝化社会矛盾的作用和价值。诉讼是解决纠纷的效力最高的方式，但不可否认的是，诉讼解决纠纷不是最佳的选择，无论从历史角度和现代角度看，也不是唯一的选择。由于诉讼解决机制的局限性，如程序繁杂、诉讼成本高、易伤感情等因素，大部分的社会纠纷还是依靠非诉讼解决机制来解决的。“现代社会中的各种代替性纠纷解决机制的功能就是通过其自身的特点和优势，在解决纠纷方面对诉讼审判制度补偏救弊，分担压力和补充代替，从而减少社会在解决纠纷方面的成本和代价，及时有效地调整人际关系和社会关系，并有效地节约司法资源”。行政裁决作为替代性解决纠纷的机制之一，以其自身的特点和价值在现代社会愈来愈受到人们的重视。行政裁决作为一种解决民事争议的制度安排，较好地弥补了诉讼制度先天缺陷，业已构成世界大多数国家民事纠纷多层次解决机制体系中的重要组成部分。
　　
　　二、我国行政裁决的现状与问题
　　
　　尽管行政裁决在解决社会纠纷方面有着明显的优势，而且我国的许多法律也设定了行政裁决制度，但是，其中也存在着明显的问题，影响着行政裁决的开展。
　　1　行政裁决权与民事审判权之间的混乱。《中华人民共和国民事诉讼法》第3条原则规定了人民法院对民事诉讼的主管权：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。第11条又规定，对“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。一般认为，该条规定是我国行政机关对民事纠纷进行行政裁决的法律依据之一，此外还有大量的法律授权行政机关裁决民事纠纷，分散的立法致使众多的行政裁决权力之间缺少内在的统一性，呈现出一种杂乱无章的状态。主要表现在：对行政管理产生的民事纠纷，法律往往也规定了行政裁决的解决途径，但是，有的法律规定的是强制性的行政裁决，当事人必须通过行政裁决来解决纠纷，如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。这种规定是强制性的行政裁决，而有的法律规定当事人可以选择行政裁决，也可以直接向人民法院起诉，导致行政裁决权和民事审判权的交叉。如《中华人民共和国环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。这一规定即是选择性行政裁决。选择性行政裁决，对于同一的纠纷，既赋予了法院对该民 事纠纷的主管权，同时又赋予了行政机关的主管权，导致在实践中，不少行政机关为避免当被告，对这些纠纷在调解不成的情况下怠于处理，而将纠纷推给法院解决。“有些行政机关对行政审判仍存在偏见和抵触，怕当被告、怕丢面子、怕影响政绩、怕失去威信，从而消极对待”。从我国目前行政机关实际裁决民事纠纷的数量、范围来分析，远不能达到行政裁决制度设置的目的。
　　2　立法用语不规范。对于行政机关解决与行政管理有密切联系的民事纠纷，有的法律、法规规定为行政裁决；有的规定为处理，如《中华人民共和国森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民院起诉”。有的规定为仲裁，如《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。第52条规定“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。有的学者认为，根据我国的《农村土地承包法》及《劳动法》的规定，行政仲裁应是独立的一种行政机关解决民事纠纷方式。“行政仲裁是指国家机关的特定机构，依法以第三者身份对双方当事人之间的民事纠纷，按照仲裁程序作出公断的制度”。其实从《仲裁法》颁行以后，仲裁已经被赋予单独的含义，如仲裁机构非行政化，协议管辖，允许当事人选择仲裁员，法院对仲裁结果一般进行程序审查等。把土地承包、劳动争议仲裁理解成为行政仲裁，其实是一种误解，这两种仲裁只是一种特殊的行政裁决形式。从仲裁主体是行政机关、仲裁对象是民事纠纷、仲裁管辖是法定管辖、仲裁员不能由当事人挑选等特点可以看出，这两类仲裁应该涵盖在行政裁决范围之内。
　　3　无统一的行政裁决程序。目前，我国对行政裁决程序没有统一的规定，散见于单行的法规、文件之中，往往是具有行政裁决职能的各个机关自行制定。比较规范的有这样几个部门规定：①土地权属争议处理程序，见《土地权属争议处理办法》；②商标争议裁决程序，见《中华人民共和国商标法实施条例》；③专利争议的裁决程序，见《中华人民共和国专利法实施条例》。④城市房屋拆迁裁决程序，见《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。在这些比较规范的部门规定中，对于行政裁决的原则、程序内容相差很大，其余的行政裁决混乱程度就可想而知了，容易导致行政部门存在利己现象，而不能充分保护行政相对人的合法权益。
　　4　行政裁决范围过窄。如前所述，我国行政裁决的范围仅限于几种范围民事纠纷，而对于与行政管理活动密切相关的其他民事纠纷，如消费者权益纠纷的解决则排除在行政裁决之外，不能充分适用行政机关运用行政管理权对社会进行有效管理的职能，也不利于尽快解决民事纠纷。
　　5　设有行政终局裁决制度。行政裁决终局是指对于某些民事纠纷由行政机关裁决，且该行政裁决作为救济途径和纠纷解决结果是具有最终法律效力的，当事人不得再向法院去起诉。有关行政终局裁决制度的法律规定，较为典型的应当是《行政复议法》。第30条第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。行政终局裁决制度将一部分行政行为排除在司法审查之外，违背了纠纷的司法最终解决原则。
　　6　行政裁决的效力不明，裁决和诉讼的衔接不清。具体表现在：法律规定行政机关具有裁决权，但同时行政裁决又是一种具体行政行为，允许当事人复议和诉讼，这样，行政裁决就有可能陷入裁决－复议－一审诉讼－二审诉讼，裁决被法院撤销后，再次裁决－复议－一审诉讼－二审诉讼的怪圈，行政裁决就失去了便捷性和经济性的价值。
　　
　　三、我国行政裁决制度的完善
　　
　　1　科学确定行政裁决的原则。行政裁决行为与其他行政行为具有截然不同的行为特征，因此，行政裁决在遵循行政程序法的基本原则(也称第一性原则)，还要确立其特有的的原则(也称第二性原则)，这些原则有：①中立原则。因为行政裁决具有准司法性特征，行政机关是居中裁决行政争议和民事纠纷的，所以要求行政主体在裁决具体纠纷中，不得偏向任何一方。②不告不理原则。行政裁决是因相对人的申请而为之，其行为方式是消极被动的。没有相对人的“告”，便无行政主体的“理”。③听取双方意见原则。指行政机关在解决纠纷之前，要允许双方当事人陈述自己意见，提出各自的要求和理由，并在听取意见和采纳证据的基础上，作出裁决，必要时采取听证的方式。④谁主张谁举证原则。行政机关解决民事纠纷与法院的民事诉讼在证据规则上应当是相同的，由提出主张的当事人负责举证，裁决机关的证据职能是审查认定证据。⑤调解原则。行政主体应当争取促成双方当事人互谅互让，调解解决纠纷，简单的裁决往往导致管了民不了的后果。⑥司法终局原则。应该坚持“有权力就要有监督，有权利就要有救济”的法治精神，坚持“司法最终裁决”原则，取消行政机关终局裁决的权力，以有效保护行政相对人的合法权益，推进行政法治。
　　2　将行政裁决程序纳入《行政程序法》调整范围。首先，我国的《行政程序法》这在紧锣密鼓的制定之中，应当在《行政程序法》将行政裁决作为专门的一节规定其范围、原则、程序等，整合现在行政裁决的混乱情况。有的人提出针对行政裁决制定一部《行政裁决法》，笔者认为没有必要，也不可能。行政裁决包括实体与程序两个方面，鉴于行政活动的特殊性，没有一个国家能够出台一部完整的行政实体法，行政裁决的实体内容均是单行的法律、法规规定的，不可能用一部《行政裁决法》涵盖。二是如果行政裁决法仅仅包含程序规定，则一部《行政程序法》完全能包括，其内单设一章或一节即可：
　　3　将现有的处理、仲裁等不规范用语统一为行政裁决。
　　4　扩大行政裁决的范围。目前我国立法中赋予行政机关以裁决的方式解决纠纷的范围相比西方国家显得太窄，不能充分发挥行政裁决在解决纠纷方面的优势和功能，亦不能满足现代社会生活发展的需要。因此我们要借鉴外国的成功经验，拓展行政裁决的范围和种类，诸如供电、邮电、保险、网络方面的裁决等，这样，有利于这些民事纠纷的及时解决。
　　5　合理设定行政裁决程序。行政裁决行为具有司法裁判的性质，行政裁决行为应当准司法化，这就要求行政裁决按司法程序的一些特征进行运作，以保障行政裁决行为的公正性。程序因为能提供“看得见的正义”越来越受到人们重视。“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”。
　　6　规范行政裁决的救济途径及行政裁决与行政诉讼之间的衔接。有权力就应当有救济，行政诉讼是对行政裁决的救济手段，是对行政裁决的司法审查，必须废止行政终局裁决的制度。同时还要重构行政裁决与行政诉讼之间的关系，避免陷当事人于行政裁决与行政诉讼的怪圈之中，其主要办法就是以行政附带民事诉讼的方式一并解决行政裁决的合法性和民事争议，即法院在确认裁决违法时，直接撤销行政裁决，然后由法院直接审理民事纠纷。同时，还应赋予司法机关对行政裁决的司法变更权，如果行政裁决部分合法，部分违法，不能再发回行政机关重新裁决，而应直接改变裁决的内容。法院对行政裁决的变更权既符合司法最终解决的原则，也符合司法救济的效益原则。
　　
　　责任编辑　黎峰
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