民主警务与治安治理新模式湖州“警务广场”的理论透视

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　　摘要：警察服务的业务指标绩效高，而公众满意度不能实现同步提升是湖州市公安机关面临的一大困惑。为此，湖州市公安局搭建“警务广场”平台，开创民意导向的警务运行机制，超越单中心警务模式，营造多中心警务共同体。这种民主警务模式的核心制度安排是以警务广场日搭建制度化的民意表达平台，以警务信息网构建便捷化的民意表达途径，以警民共同体推进民主化的警务运行机制，实现警察服务业务绩效和满意度的全面提升。“警务广场”作为一种复杂性创新，内蕴的丰富的警务理念创新、警务技术创新、警务治理方式创新和警务制度创新，不仅适用于其他地区的公安部门，而且对整个政府改革都具有深刻的启示。
　　关键词：警务广场；民主警务；警务改革；治道变革
　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1008－7168(2011)02－0087－05
　　
　　一、警察服务的困惑：“警务广场”行动的缘起
　　
　　社会治安是一项重要的社会基础设施，事关每个社会成员的福祉。从计划经济向市场经济的转型是一项重大的制度变迁，如果说工业化和城市化是经济转型的结果变量，那么，犯罪和治安的恶化则是转型的副产品。美国著名犯罪学家谢利通过大量的统计数据已经揭示了犯罪与工业化和城市化之间的内在相关性。中国的犯罪统计也揭示了经济增长的社会治安代价呈现出日趋严重化的发展态势。事实上，在转型的过程中，社会微观面冲突不断，社会抗拒更多地以社会治安的形式发生，社会治安问题是影响中国社会稳定最现实的挑战。
　　政府公安部门的重要职能和职责是提供良好的警察服务，使公众免于恐惧。但公安警察作为治安服务的主要提供者，往往处于社会矛盾的第一线，被社会公众进行“标签化”的理解。在很大程度上，警察成为转型期民众不满情绪的重要出口和政府其他部门的“替罪羊”。因此，在转型社会的背景下，如何更好地提供警察服务，提高社会公众的满意度，使社会大众共享和谐的生活环境就成为公安部门面临的一个迫切需要解决的现实难题。
　　浙江省湖州市社会治安一直比较平稳，各项公安业务指标良好，刑事发案率比较低。但是公安部门一直面临一个困惑：为什么公安业务绩效高而老百姓的安全感、满意度却不是很高?换句话说，为什么公安部门的客观绩效高而主观绩效却不高?带着这样的困惑，湖州市安吉县公安部门意识到警察服务的满意度不高，但一个更为重要的原因是警务运行机制的失效，导致警察与公众之间缺乏有效的沟通、社会不满情绪得不到及时疏导。
　　基于此，2009年5月，湖州市安吉县公安局发起“平安和谐大家谈”活动，利用广场、街头、公园、厂房等地搭建警民直接互动，畅通民意社情的活动，成为“警务广场”的发端和雏形。这种开放式、无障碍的沟通平台，解决民众最关心、最急需解决的问题，真正实现以民意引导警务活动的开展、推动警务活动的落实。2009年10月，湖州公安局在全市范围内定期开展“警务广场”活动，推出“警务e广场”，构建警务共同体，开创了民意导向的警务实践。
　　浙江湖州在提升警察服务满意度方面的成功经验，也为我们从事理论研究的学者和关注政策选择的实践者提出了一些值得“困惑”的问题：“警务广场”意味着什么?为什么湖州能够成功地实现警务绩效的提升?“警务广场”的核心制度设计是什么?湖州的经验是否具有可持续性和普遍性价值?对这些充满困惑的理论问题的探讨，不仅有利于思考湖州“警务广场”的成功经验及其背后的核心理念和主要制度安排，而且有利于寻找转型期提高警察服务绩效的改革之路。
　　
　　二、民主警务：一种新的警务治理模式
　　
　　人类社会发展过程中，特别是在西方发达国家的警务实践中，不断摸索和积累了成熟的警务治理经验。这些经验极大地丰富了警务治理的“传统”智慧。大体而言，一种是以警察为中心的警务治理逻辑(图1)，一种是在警务治理中引入市场和社会力量的复合逻辑(图2)。
　　1829年，罗伯特・比尔建立伦敦大都市警察开启了现代正式警察的先河。大都市警察强调建立受过专门训练，有统一制服的文职警务力量。20世纪20年代美国的警务改革实践又引发了警察专业化运动，强调警察的专业化素质和正规化建设。20世纪30年代至70年代的警察现代化改革进一步强调技术导向和人财物的配备，如增加警力、车巡替代步巡等。但是，这种以警察为中心的警务治理逻辑不仅没有有效抑制犯罪，反而呈现出犯罪与警力增长同步的趋势。
　　
　　20世纪70年代后，西方警务改革弱化了以警察为中心的警务治理传统，转向更多地依靠警察与民众关系的改善，以及依靠市场力量的介入来实现犯罪预防和犯罪控制的目标。一些新的警务治理模式开始出现，比较有代表性的是社区警务(commumity policing)、问题导向警务(problem-oriented policing)、第三方警务(third-party policing)。社区警务认识到预防犯罪的力量是社区而非警察，因而强调警察与社区成员和社区公民组织之间的伙伴关系，强调警察考虑社区公民的需求并满足这种需求。第三方警务试图引入市场的力量，推行警察的私有化来实现犯罪治理绩效的意图。这种基于社会和市场逻辑的警务治理实际上并不是放弃以警察为中心的警务治理逻辑，而是在此基础上有限地引入社会和市场的力量，弥补单中心逻辑的不足。
　　美国9・11事件后，警务治理又开始转向技术逻辑寻求警务绩效。情报主导警务(intelli-gence-led policing)、反恐警务、危机警务等是技术逻辑下的警务智慧的代表。情报主导警务是一种警务哲学，强调数据分析和犯罪情报是决策机制的关键。反恐警务和危机警务则是面对新的任务产生的警务治理模式，其策略仍然强调技术，如反恐情报搜集技术，人质谈判策略等。
　　
　　事实上，由于犯罪和越轨行为的复杂性，影响警察绩效的原因很多，无论是强调警察力量的单中心的逻辑，还是通过引入市场和社区力量对这种单中心逻辑的有限补充，以及技术取向的逻辑都不能实现高绩效的警务治理。
　　在中国转型期，面对新的行动情境，需要新的治理科学，需要新的警务治理模式和运行机制。湖州的“警务广场”行动，摒弃了公安警察的单中心逻辑，跳出了有限开放的理念，实现了从警务公开到民主警务的超越，开创了民主警务的多中心治理结构和治安治理新模式。警务公开，仅在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上使相关当事人知晓这些警政事务，并进行相应的警务监督。而“警务广场”培育的民主警务，旨在构建更加畅通的制度化的警民互动渠道，倾听和回应社会公众的需求，以公开透明的方式开展执法服务，建立民意导向型的警务运行机制。如果说警务公开是单中心逻辑下有限开放的治安治理机制，那么，民主警务则是多中心逻辑下全面开放的治安治理模式，是警务改革创新的新方向。
　　
　　三、“警务广场”的核心制度设计 　　
　　湖州“警务广场”蕴含的制度创新是这种治安治理模式能够取得成功的关键。湖州“警务广场”的核心制度是“三位一体”的治安治理机制，即以警务广场日搭建制度化的民意表达平台，以警务信息网构建便捷化的民意表达途径，以警民共同体推进民主化的警务运行机制，实现警察服务绩效的全面提升。
　　以警务广场日搭建制度化的民意表达平台。湖州市公安局设立“广场警务活动日”，确定每年“1・10”110宣传日、“3・14”国际警察日、“6・26”周际禁毒日、“8・18”湖州首届警察文化节纪念日、“10・15”湖州第一次广场警务活动纪念日、“11・9”全国消防安全宣传教育日等固定日期为“警务广场”活动日，分别开展全市统一的主题性、常态化的广场警务活动。各基层公安机关根据需要，开展不定期的广场警务活动。社会公众依托“警务广场”活动，把不满意的问题表达出来，公安民警进行现场解答和解释，直接将微观层面的矛盾及时化解，将公众对警察的误解消除，提高公众对警察服务的满意度。
　　以警务信息网构建便捷化的民意表达途径。2009年10月，湖州市公安局将门户网站改版为“警务e广场”。网站既有网上审批、服务预约、咨询台、被盗“三车”与无主车公告认领等功能板块，方便群众办事；也有安全预警、网络举报、民意窗等栏目，更好地服务公众和激发群众共保平安。例如，在“警务e广场”在线调查栏目中，公安部门通过问卷的形式，听取社会公众对交通秩序混乱区域的分布和产生混乱原因的意见，收集整理后，采取有针对性的治安治理措施。此外，湖州市还开通了手机版“WAP警务广场”，与公众实时互动。互联网和手机作为公众社会生活中便利的工具，“警务e广场”的打造，正是利用了现代信息工具的优势和公众生活方式的特点，使社会公众在日常生活中非常快速、便捷地参与治安治理。
　　以警民共同体推进民主化的警务运行机制。公安机关不仅是社会治安的管理者和服务者，也是社会治安的组织者。社会公众不单是接受警察的服务和管理，同时回归为公安机关的“顾客”和“合作者”。“警务广场”行动使各级公安机关从被动地为公众服务到“走出去”和民众零距离沟通交流，听取民意和汲取民智。公安服务决策部署以公众需求为导向，公安服务主动接受公众监督，形成警民合作的治安共同体。近年来，全国公安机关开展了“警民恳谈”、“大走访”等活动，积极主动听取民意，取得了良好的社会效果，但也存在一些不足。例如，“大走访”在覆盖面上有一定的局限性，“警民恳谈”中参与座谈的往往是人大代表、政协委员、社区干部、企业家，这些群体实际上与公安机关的沟通交流渠道畅通，而最需要关注的基层广大普通百姓，缺乏与公安机关面对面沟通的平台和表达的机会。“警务广场”面向全体社会公众开放，征求社会各界和公众的意见建议，而且公安机关的工作依托民意，解决了公安机关决策与民意错位的问题。
　　
　　四、“警务广场”创新的制度绩效
　　
　　判断一种制度优劣与否，最关键的一项标准是看这种制度是否取得了预期的效果。同样，评价湖州“警务广场”的有效性也需要通过绩效检验，即“警务广场”是否实现了预期改善治安服务绩效的目标?治安服务绩效的高低，需要从客观绩效和主观绩效两个维度来衡量，既需要数量化业务指标等客观绩效，又需要考虑辖区居民的满意度等主观感知。湖州“警务广场”创新推行一年多来，全市范围内实现了刑事发案总量、交通、火灾事故各项指标“零增长”；及时有效化解了社会矛盾，提高了公众的治安参与率和监督力度；平安湖州建设实现了“三连冠”目标，群众满意度大幅度提高，从全省后列跃居前三甲。民主警务创新了民意导向的治安治理模式，实现了公安服务的主客观绩效的同步提升。
　　“警务广场”构建了警务民主决策的机制，以民意为基础决定警务的重点和方向，提高了违法犯罪的打击力度。湖州公安局通过网络投票的方式，确定公安工作“为民十大行动”重点，同时对社情民意进行分析研判，提升了公安机关工作的主动性和前瞻性。例如，湖州市公安部门每半个月对整治盗窃“三车”违法犯罪成果进行通报，截至2010年4月，共破获此类案件1273起，追缴发还群众车辆476辆。实行打黑除恶领导包案、挂牌督办制度，充分利用公众举报的每一条线索。2009年查处涉黑涉恶违法犯罪人员1300余人，打掉团伙117个727人的基础上，2010年第一批挂牌督办7起，已经破获各类涉黑涉恶刑事案件69起，抓获犯罪嫌疑人127名，打掉犯罪团伙20余个。湖州市公安部门对全市23家大中专院校、280家中小学的37万名在校学生，组织开展灭火和火场逃生的全员培训和应急演练；联合工商等部门严厉打击传销违法犯罪，断掉传销窝点160余个，采取刑事强制措施80余人，教育遣返传销人员2000余人。这些都是在听取民意后，确定的公安工作重点。这些工作不仅得到了群众的积极支持，而且获得了广泛好评，公安工作也越来越主动和具有前瞻性，在老百姓没有形成怨气前将治安问题解决，极大地提高了公安机关的业务绩效。
　　“警务广场”搭建了公众参与警务的平台，及时倾听民声民怨化解社会矛盾，提高了民众的参与率。截至2010年4月底，湖州市已经开展广场警务活动1100余场次，参加群众超过25万余人次，公众提出的批评、投诉有830余件，咨询事项4300余件，各类建议和意见5700余条。“警务e广场”白开通以来吸引了140万余人次的参与和互动。此外，每月公安局长在线交流活动，参与网民累计2万余人次，网上咨询和建议2700余条，为群众解决实际困难970余件。社会公众的各种矛盾和诉求能够通过“警务广场”在第一时间获得解决，微观层面的治安问题得以消解，公众参与的积极性和满意度自然而然的提高。
　　“警务广场”拓展了公众监督警务的渠道，提高了社会公众对公安部门的监督力度，保障了警察的执法公正度。“警务e广场”开通后，有网民反映有警车接送小孩上学，湖州市公安部门迅速作出反应，开展规范警务用车的专项整治。对酒后驾车等社会公众反映强烈的问题，利用“警务e广场”进行公开，有效杜绝人情执法问题，截至2010年4月25日，全市已拘留醉酒驾驶267人，执行率达到100％，位列全省第一。某区安全生产监督管理局局长，某街道人武部部长等多名政府机关人员醉酒驾驶被拘留，彰显了执法公平，受到广大群众的一致好评。正是“警务广场”网上网下两条渠道，很好地保障了公众对执法全过程的监督，使执法公开公正落到实处，执法效果受到认可。
　　“警务广场”构筑了警民合作互信共同体，实现了社会治安治理高满意度的局面。通过警务广场活动，一方面，民警在与群众的交流互动中，体谅群众的难处，改善公安服务工作，另一方面，也使公众对民警的工作有了更多的理解，最终实现群众满意度提升。由于社会公众的积极参与，社区保安员、治安 巡防队、治安信息员、平安志愿者等群防群治总数达到1700余支1.2万余人。在2009年国庆安保活动中，通过自愿报名的方式从网上“招录”300名群众志愿者到社区警务室当一回“临时警察”，和民警一起接处警、调节纠纷和治安巡逻，体会民警的工作生活。通过警民合作共同体，实现了从“社会治安人人有责”的倡导向“社会治安人人参与”的行动转变。结果2010年一季度全市告警投诉大幅度下降，同比减少44.4％。浙江省统计局2009年底调查显示，湖州群众的安全感满意率达到97.48％，位居浙江省前三名。
　　在转型的背景下，湖州市公安机关通过“警务广场”行动，创新实践民意导向警务，构建警民零距离沟通、民意分析研判、吸纳回应民意、社会积极参与、警民合作共同体，解决了警察服务中的主客观绩效不一致的困惑。
　　
　　五、“警务广场”创新的制度意蕴
　　
　　“警务广场”作为一种改善警察服务的制度安排和创新，并非一个简单的警民互动平台，而是内蕴着警务理念、警务技术、警务治理方式和警务制度四个层次的复杂性创新。“警务广场”生成的民主警务治理模式使警察服务从外在强制力量转化为维护社会秩序的内在力量，提升了警察服务的业务绩效和满意度。
　　“警务广场”作为一种警务理念创新，是指一种以主动倾听民意，民意决策警务重点，具有前瞻性和回应性的警察服务观念。在群众路线的传统下，中国警察和公众的关系，一直是其他国家的警察部门学习的样本。一些西方警学专家甚至认为发达国家兴起的社区警务在某种程度上是对中国群众路线的借鉴，这体现出我们的超前之处。但在专业化警务导向下，传统的群众路线有弱化的趋势，警察与公众的距离渐渐疏远。而“警务广场”构筑了主动倾听民意的平台，零距离警民互动，既便于消除误解，在第一时间解决社会矛盾；又能够掌握社情民意和社会公众的治安关注点，防止一些治安问题累积加剧，具有很强的前瞻性和同应性。社会治安其实更多地具有私人和本地属性，因此，警察服务不仅要看客观的业务指标，更应该强调社会公众的主体感受，更多地用老百姓的眼光审视和考量社会治安问题，提高社会公众的治安服务满意度。
　　“警务广场”作为一种警务技术创新，是指适应信息网络技术的发展和社会生活方式的转变，通过网络和手机等便利的途径实现警务公开，确保公众有效参与治安活动、监督警务行为。在信息社会条件下，人们依靠网络和手机快速便捷地传播和获取信息，但人们对信息的评价具有“逆向选择”问题，即对于正面的信息人们总是持怀疑态度，而对于负面信息人们很容易相信。近年来，一些“无利益关联”群体参与的群体性事件，除了泄愤之外，对信息的逆向选择也是一个重要因素。因此，公安民警在治安服务中，执法环境恶化成为不争的事实。而“警务e广场”和“WAP警务广场”通过警务公开，为社会公众方便有效地参与治安服务活动，监督公安部门和民警的执法活动提供了技术支撑。在技术创新的支持下，警务执法和服务活动必然更具亲和力和公信力。
　　“警务广场”作为一种警务治理方式创新，是指以协商民主和民主决策的方式，来确定如何开展警务活动，如何选择提供警察服务的优先领域。“广场”本身就是古希腊民主的策源地，也是古典民主的典型代表形式。“警务广场”则是对古典民主形式的拓展，参与的主体是不限定的社会公众，参与的途径包括网上网下，同时，也是对古典民主形式的现代应用，警民之间对社会治安问题的直接交流互动。公安部门和社会公众通过协商民主的形式，不仅解决具体的治安问题和社会矛盾，而且让公众选择和确定警务活动和警察服务的优先领域，真正以民主的治安治理方式，实现民意的落实。
　　“警务广场”作为一种警务制度创新，是指顺应公民社会成长的现实和社会多元主体的需求，以多中心合作治理的复杂制度安排替代单中心单部门来提供和优化治安服务。中国社会稳定的经验模式。安全来自有组织的综合治理，而有组织的综合治理依赖于治安共同体。随着公民社会的成长，社会高度的流动性和组织化调控能力的弱化，需要吸纳多元社会主体参与治安服务，如私人保安公司、治安志愿者组织、公民个人等，以多中心治道的方式替代单一公安部门提供社会治安服务。埃莉诺・奥斯特罗姆关于公共治理的经验研究，从理论的角度证实了多中心理论相比单中心理论具有的优势。“警务广场”激发公民个人、家庭和其他主体参与社会治安服务的活力，是对多中心合作治理的积极尝试。
　　
　　六、民主警务与“警务广场”的深层启示
　　
　　公安部门作为政府的一个重要组成部分，其所开展的创新是政府创新的具体体现，同时，也在一定程度上代表着政府改革创新的方向。“警务广场”作为一种复杂性的创新，其内蕴丰富的价值理念和制度安排，不仅适用于其他地区的公安部门，而且对整个政府改革创新都具有深刻的启示。
　　正处于转型与快速发展时期的中国社会面临着很多问题，政府改革的滞后成为社会改革进步的障碍。政府自身的问题是很多社会问题的根源，也是解决这些问题的出发点和着眼点。因此，我们既需要通过政府改革和制度创新来解决发展中面临的问题，也需要通过政府治道变革和制度创新来为发展奠定新的基础。
　　市场经济的发展、信息网络技术的普及和“社团革命”的扩展，使公民的民主意识、权利意识大大增强，公共精神和参与精神得以培育，这些都需要包括公安部门在内的整个政府进行大力改革。换言之，经济发展、社会成长与政府治理选择需要新的治理理念、政策工具和制度安排，避免治理的内卷化问题。而政府要获得公众的满意、信任和支持，避免合法性危机，就需要实现治理体系的变革，即从传统治道向现代治道转变，这一转变过程包括：从无限政府向有限政府转变，从集权政府向分权政府转变，从专制政府向民主政府转变，从人治政府向法治政府转变，从封闭政府向开放政府转变，从单中心向多中心转变，从管制型政府向服务型政府转变。
　　
　　
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