《北京市社区档案工作管理办法》解读
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2014年12月19日，《北京市社区档案工作管理办法》（京档发〔2014〕11号，以下简称《办法》）正式印发并施行。为使《办法》能够更好地得到理解和执行，现对《办法》进行解读。
第一部分《办法》的起草背景
2003年，市档案局和市民政局联合印发了《关于进一步做好我市社区档案管理工作的意见》（京档发〔2003〕4号，以下简称《意见》），对加强我市社区档案工作的宏观管理和社区档案管理工作都起到较好的指导作用。我市社区经过10多年的发展，无论是组织规模，还是职能任务等都发生很大变化，社区档案工作也面临着一些新问题，主要是一些社区文件材料归档不完整，分散在个人手里，档案管理制度不够健全，库房面积不能满足档案存放需要，档案人员兼职过多，各社区档案的收集范围、整理要求、保管期限划分等缺乏统一标准。2013年以来，市档案局先后对16个区县部分城市社区及新型农村社区试点档案工作进行了专题调研，深入了解当前我市社区档案管理的现状、存在的问题及建议。在此基础上，开始《办法》的起草、修改完善工作，并于2014年11月19日正式出台，以加强和规范社区档案工作，更好地为社区发展和城市管理服务。
第二部分《办法》的基本结构
《办法》正文共十八条，主要包括社区档案工作的监督指导、组织管理、安全保管，社区文件材料归档、社区档案的整理、鉴定移交、开发利用等方面，明确了社区档案的概念、范畴及安全保管；社区档案工作有关部门的职责；社区档案的交接制度及社区居民档案信息保密制度；社区文件材料归档要求、时间、范围、保管期限和档案整理标准；社区档案的鉴定销毁、开发利用及移交进馆的要求等内容。
此外，在《办法》的附件《北京市社区文件材料归档范围和保管期限表》中，规定了文书材料、本社区成员材料、科技文件材料以及会计材料等四大类9个类型文件材料的归档范围和档案保管期限，便于各社区在实际工作中对照和把握。
第三部分《办法》释疑
依据《办法》的条款，本文就其中较为重要的内容进行解读。
一、目的、依据和概念
（一）目的
《办法》制定的目的是加强社区档案工作，更好地为社区发展和城市管理服务。
（二）法律依据
《办法》制定的法律依据有：1.法律法规有：《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》。2.国家行政规范性文件及相关标准有：《会计档案管理办法》《会计档案案卷格式》《科学技术档案案卷构成的一般要求》《照片档案管理规范》《磁性载体档案管理与保护规范》。3.北京市行政规范性文件有：《北京市社区管理办法》《北京市实施〈归档文件整理规则〉细则》《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》《北京市数码照片归档与管理办法》等。
（三）概念
《办法》第二条对社区档案进行了界定，明确社区档案包括城市社区档案和农村社区档案，社区档案的来源为城市社区和农村社区党组织、居民委员会、服务站及社区各类社会组织，社区档案为上述单位在社区建设、管理和服务等活动中直接形成的，具有保存价值的不同形式和载体的历史记录。
二、职责和要求
（一）区县档案行政管理部门和民政部门的职责和要求
《办法》第三条规定区县档案行政管理部门和民政部门要密切配合，加强对社区档案工作的指导，定期组织社区档案人员进行专业基本知识和技能培训。各区县可采取不同方式，联合相关部门，结合工作实际，每年组织一次或多次覆盖全区社区档案人员的业务培训，提高社区档案人员的专业知识和技能水平。
（二）街道办事处及镇乡人民政府职责和要求
在监督指导职责方面，《北京市实施〈中华人民共和国档案法>办法》第七条规定，乡、民族乡、镇人民政府和城市街道办事处的档案机构或者档案工作人员对所属单位以及所辖的村民委员会和居民委员会的档案工作实行监督和指导。故《办法》第三条规定街道办事处及镇乡人民政府要加强对辖区内社区档案工作的监督指导。街道办事处及镇乡人民政府的档案机构或者档案人员可通过定期组织培训、上门指导、定期检查等方式加强对所辖居民委员会档案工作的监督指导。
在社区档案工作经费方面，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十七条规定，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。故《办法》第三条提出街道办事处及镇乡人民政府要为社区开展档案工作提供必要的支持。街道办事处及镇乡人民政府要把社区档案工作所需资金列入专项经费予以保障，要对社区配备专兼职档案人员提出要求。同时，各区县应该积极争取民政、社工、组织等部门的支持，多方面、多渠道解决社区档案工作所需的人、财、物等问题。
（三）社区居民委员会的职责和要求
《办法》第四、五条明确了社区居民委员会的职责和要求。第四条要求各社区要加强对档案工作的领导，由社区居民委员会主任或副主任主管社区档案工作；要将档案工作纳入社区工作计划，切实解决社区档案工作中存在的实际问题，保障档案工作与社区各项工作同步协调发展。第五条要求社区居民委员会要对社区档案工作实行集中统一管理，设立档案机构或配备档案人员，建立健全社区文件材料归档和档案保管、利用、鉴定销毁等制度；要配备符合防盗、防火、防虫、防潮等要求的独立档案库房或档案保管专柜，定期检查档案的保管状况，维护档案的完整与安全，便于档案的有效利用。
此外，《办法》第十条重点强调了社区居民委员会应建立健全社区居民档案信息安全制度，确保居民家庭或个人信息不外泄。当前，社区工作与服务百姓民生联系得越来越紧密，从《办法》的附件社区文件材料归档范围可以看出，无论是社区居民在生育、婚姻、独生子女、失业、再就业、退休、低保、购房、社保、救助等方面形成的登记表、统计表，还是社区居民家庭及成员基本情况、户籍、家庭组成人口增减变动等登记表都包含了社区居民个人或者家庭的大量信息，属于个人隐私范围，受法律保护，一旦外泄，会给居民个人或家庭带来不良影响。所以社区居民委员会有义务确保社区居民家庭或个人信息不被外泄。如果因为社区档案管理不善或者档案人员责任心不强等原因造成社区居民档案信息外泄，应按照有关规定，承担相应责任。因此，在社区居民档案信息安全制度中，至少要强调涉及上述居民家庭或个人信息的档案属于个人隐私，只有本人能够查阅，其他人如需利用，需经社区领导批准并履行相关手续后方可查阅。 三、文件材料归档
（一）归档要求
依据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第十一条和第二十条，《办法》第十一条对社区工作活动、具有查考保存价值的各种文件材料的归档提出了要求。各社区要根据《办法》附件提供的社区文件材料的归档范围，加大社区各部门文件材料收集力度，做到应收尽收，确保齐全完整。
此外，对于《办法》的附件《北京市社区文件材料归档范围和保管期限表》，涵盖的内容比较丰富，一些条目有的区县没有，如会计材料。各区县档案局可根据实际情况，制定相应的归档范围和保管期限表，但是基本大类和共性的、重要内容的条目不能缺失。
（二）归档时间
根据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第十一条，《办法》第十二条规定了社区文件材料的归档时间，便于执行。其中，文书材料一般于次年6月底前归档；社区基本建设文件材料，一般在工程竣工验收后3个月进行归档；社区成员材料，尤其是社区居民增减信息材料，使用频率较高，可在当年记录调整完成后及时归档；社区的设备仪器材料大多是些空调、计算机等设备的说明书，可在设备拆箱后及时归档；因绝大多数社区的经费使用都在街道办事处，所以社区会计材料只有少量的账单票据，可以事毕后及时归档；此外，社区产生的电子文件、照片与数码照片、录音、录像和实物等材料，都可在具体工作和事项完成后，及时归档。
四、档案整理
《办法》第十三条提供了文书档案、社区成员档案、会计档案、科技档案、电子档案、声像档案及实物档案等各门类档案的整理标准及依据性文件。
社区档案主要集中在两类，一是文书档案，二是社区成员档案。其它门类档案相对较少。对于文书档案，《办法》建议参照《北京市实施〈归档文件整理规则〉细则》（以下简称《细则》）的要求进行整理。《细则》规范的是按“件”整理的方式，在实际工作中，各区县可以灵活选择按“件”或者按“卷”的整理方式。对于社区成员档案，尤其是涉及社区居民的档案，可以按照小区―楼号―户分类，以户为单位整理，因社区居民每年都有增减变化，各社区要注意留存好每年社区居民变化情况的材料。照片档案的整理要配有文字说明，标明时间、地点、人物和事由等。
五、鉴定与移交
（一）鉴定销毁
根据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第二十条，《办法》第十四条对社区档案的鉴定销毁工作作了规定。按照相关要求，保管期限为30年和10年的档案到期后，要逐件逐页对其价值鉴定，对于没有保存价值的档案要进行销毁。拟销毁档案需编制档案销毁清册，并报请社区领导审批后，方可实施销毁。销毁档案时，要送到保密部门指定的销毁地点进行销毁，并实行双人监销制度。档案销毁工作完成后，社区应按照《办法》的要求，将相关材料报街道办事处或镇乡人民政府的档案机构备案，销毁清册进行永久保存。
（二）行政村向社区过渡过程中的档案交接
《办法》第六条对行政村向社区过渡过程中，原行政村所形成档案的安全保管工作作出规定，并对原行政村所形成档案的移交和接收、管理及利用工作提出了要求。
行政村向社区过渡主要有两种情形，一是新型农村社区试点建设过程中，原行政村向新型农村社区过渡；二是在城市化进程中，行政村整体被政府征用，居民农转非，行政村转变为城市社区性质。无论何种情形，行政村在向社区过渡过程中，都应做好以下几个方面的工作：
一是指定专人负责管理档案。一方面要专人管理原行政村形成的全部档案，最好是原行政村的档案人员负责此项工作，以避免档案散失。另一方面，要专人负责新社区建设过程中产生的文件材料的收集整理工作，因新社区建设涉及镇乡、原行政村、新社区建设临时机构等单位和部门，上述单位和部门都应指定专人负责文件材料的收集整理工作，确保在新社区建设过程中产生的各种类型的文件材料能够收集齐全完整，整理规范，保管安全。
二是做好新社区建设过程中的形成档案的移交工作。镇乡形成的档案移交镇乡档案室集中统一保管；行政村和新社区临时机构形成的档案移交新社区档案机构集中统一保管。
三是做好原行政村档案的移交工作。如果是一个或多个行政村合并建成一个社区，其档案的移交相对简单，具体做法可参照对《办法》第八条解读的程序操作；如果是多个行政村拆分合并建成两个或两个以上社区，这些社区的组成包括原多个行政村的成员，这种情况可通过协商，将原行政村所形成的档案移交至协商指定的社区保管，也可移交原行政村隶属的镇乡档案室代为保管。
（三）换届时的档案交接
《办法》第七条针对社区居民委员会在换届时档案容易散失的问题，明确了社区应建立健全社区居民委员会换届档案交接制度，确保档案齐全完整地移交至新一届社区。换届档案交接制度至少应包括社区指定专人保管好社区原有档案，注意收集整理好换届时所形成的档案等内容。各社区要认真落实制度要求，按时并齐全完整地将档案移交至下一届社区档案机构或档案管理人员。
（四）撤销或规模调整时的档案交接
《办法》第八条明确了社区居民委员会在撤销或规模调整时，应按照有关规定做好档案移交和接收工作。
在正式移交之前，涉及撤销或规模调整的社区主要做好以下五项工作：一是对所保管的档案进行全面清理，做到帐物相符、心中有数；二是及时催还借出的档案；三是注重收集散存在社区工作人员手中的文件材料；四是按要求编制档案移交文据及表格；五是撰写档案移交说明。
此外，还要认真做好档案交接监督工作。档案交接监督工作对档案交接起着见证和监督作用，档案交接监督人员要认真履行职责，坚持原则，按程序办理。交接双方在交接监督人员的监督下认真做好移交、接收工作，做到帐物相符，手续齐全，并在交接文据上注明交接时间、地点和交接监督人、移交人、接收人的姓名职务及移交清册、页数等。移交文据一式三份，移交人、接收人各执一份，单位存档一份。 （五）人员调动或离职时的档案交接
《办法》第九条款对社区工作人员、社区档案人员调离时档案交接工作作了规定，社区工作人员调动或离职前，需将所借档案归还档案机构或档案人员，并将工作中所形成的尚未归档的文件移交给新接任的工作人员。社区档案人员调离工作岗位时，应在离职前与新接任的档案人员一一清点核对库存档案，办理交接手续。
（六）移交进馆
《办法》第十六条对列入区县综合档案馆进馆范围的社区档案移交工作作了规定。区县档案馆可根据档案资源建设的需要，与社区协商，选择有代表性的社区档案进馆。进馆档案的内容、范围、移交时间等可与区县档案馆协商确定，但是案卷质量要符合档案馆的要求。所以，社区在日常归档整理中，要严格按照进馆档案的要求进行整理，确保进馆档案齐全完整、整理规范，符合标准。
六、开发利用
《办法》第十五条对社区档案开发利用工作作了规定。社区居民委员会档案机构或档案人员要及时编制案卷级及文件级纸质目录，并逐步开展电子目录的编制工作；要做好档案借阅登记和利用效果登记，要认真分析利用需求，及时调整社区档案编研工作的内容与重点，做好社区大事记、组织机构沿革、全宗指南等专题资料的汇编工作，并积极主动提供档案利用服务，充分发挥社区档案的作用。
七、《办法》的执行
（一）《办法》的施行时间和《意见》效用问题
本《办法》自2014年12月19日起施行。近期，市委办公厅、市政府办公厅在印发的《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》中对全市社区工作提出了许多新思路和新要求，所以各区县在实际工作中，要加强对当前新形势的把握，根据我市对社区工作新要求、新任务调整好社区档案工作重点，研究和解决好社区档案工作中存在的问题，进一步提升社区档案工作的水平。此外，经市档案局与市民政局协商，《意见》没有废止，依然有效，可以和《办法》一起指导和规范我市的社区档案工作。
（二）关于实施细则的制定问题
因各区县社区的情况不尽相同，所以各区县可根据实际情况，既可以转发《办法》，也可以单独或联合有关部门，参照《办法》制定实施细则，为本区县社区档案工作提供指导依据性文件。
八、附件
《办法》的附件《北京市社区文件材料归档范围和保管期限表》是给各区县提供的参考，主要体现了三个特点：一是在社区文件材料归档范围上。根据国家档案局第8号令精神，我们对涉及人和社区重大活动的文件材料加大了收集力度，如将涉及本社区专职工作人员的选举、聘用、福利、社会保障等文件材料，涉及本社区居民的养老保险、医疗保险、职工退休、退职等登记表、协议书、审批表及其他社会保障参保、退保等文件材料，涉及在社区民主选举、民主决策和民主议事等重大活动中形成的文件材料等都纳入归档范围，为今后方便快捷服务好社区工作打下坚实的基础。二是在社区档案保管期限划分上。《办法》将社区档案保管期限划分为永久和定期两种，定期又分为30年和10年。同时适当调整了部分档案的保管期限，凡是与社区居民有关的文件材料，大多数都调整为永久保存，体现了“以人为本”的档案资源建设理念和“适当从宽”的保存原则。三是在社区文件材料的分类上。我们在充分调研社区工作职能及实际的基础上，考虑到社区成员材料在社区工作中的重要性和特殊性，将社区成员材料类作为单独一类进行管理，使社区产生的文件材料分为四类，即文书材料、本社区成员材料、科技文件材料和会计材料。
需要说明的是，《办法》有关条款中提到了8种门类文件材料，在附件中我们只列举了4个门类的文件材料，是因为其余门类文件材料的内容都基本包含在4个门类中，只是载体形式不同，所以可以参照所列举的4个门类进行归档。
以上是对《办法》重点内容的解读，各区县相关单位（如档案局、民政局、街道、镇乡、社区）理解了以上内容，就能准确、全面的把握和执行《办法》。各区县相关单位要充分认识做好社区档案管理工作的重要性和紧迫性，依法加强和规范社区档案工作，更好地为社区发展和城市管理服务。
作者单位：北京市档案局
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