基本公共服务标准化影响要素研究
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摘 要： 基本公共服务标准化实质上是诸多关联要素相互作用的综合体。它涉及的要素可以概括为主体要素、供需要素、价值要素、理论要素、技术要素和制度要素，六要素分别回应了谁在影响和主导基本公共服务标准化、其目标和旨归是什么、诱发和促动因素是什么、依据和策略是什么、方法和手段是什么、依循和保障是什么等核心问题。六要素相互联系、相互作用，共同影响着基本公共服务标准化的发展水平。
关键词： 基本公共服务； 标准化； 影响要素
中图分类号： D616 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.003
Research on Influencing Factors of Basic Public Service Standardization
LI Xiao-feng1，2
（1. Department of Planning and Development， Shengda Economics Trade&Management College of Zhengzhou， Zhengzhou 451191， China；
2. College of Politics and Public Administration， Henan Normal University， Xinxiang 453003， China）
Abstract： Basic public service standardization is a synthesis of the interaction among many correlated factors. The involved key factors can be summarized as subject， supply and demand， worth， theoretical model， technology and institution. The six key factors are respectively answers to the core questions that what is effecting and dominating of the standardization， what is the target of the standardization， what are the precipitating and motivating factors， what are the basis and strategy and what are the foundation and guarantee of the standardization. With interrelation and interaction， the six key factors affect the developmental level of the basic public service standardization.
Key words： basic public service； standardization； influencing factors
基本公共服务标准化是诸多关涉要素相互作用的发展过程，内含几个核心问题，即：谁在影响和主导基本公共服务标准化；基本公共服务标准化的目标和旨归是什么；基本公共服务标准化的诱发和促动因素是什么；基本公共服务标准化的依据和策略是什么；基本公共服务标准化的方法和手段是什么；基本公共服务标准化的依循和保障是什么。围绕这几个核心问题，可以将基本公共服务标准化系统归纳为六大要素，即主体要素、供需要素、价值要素、理论要素、技术要素和制度要素，六大要素分别代表了基本公共服务标准化系统的子系统，而基本公共服务标准化就是由六大要素相互联系、相互作用的结果。
一、主体要素：基本公共服务标准化的主导者和参与者
在基本公共服务标准化话语体系下，主体因素就是以人为基础而形成的政治组织和社会群体，由此也构成了基本公共服务标准化的国家和社会公众两种主要力量。这两个主体相互补充与合作，共同建构了基本公共服务供需体系以及基本公共服务标准生产体系。
（一）政府：基本公共服务标准化的主导主体
政府在基本公共服务标准化过程中的主导地位主要体现为：首先，政府是基本公共服务的供给主体。萨缪尔森认为，基于公共物品的非排他性和非竞争性，私人供给公共物品必然是无效率的，公共物品应当由政府来供给。政府以其在公权力和公共资源上的占有和支配，当然地获得了对基本公共服务供给的主导地位。近些年来，国内外进行了大规模的公共服务改造，但改造的实质并不指向政府公共服务职能的弱化，更不表明政府公共服务供给主体地位的削弱，而是伴随责任观念的发展和强化，要求政府担负责任的方式发生了变化。其次，政府是基本公共服务标准化工作的主体。基本公共服务标准的研制、实施、评估和调整等是系统化的工作过程，不仅需要较大规模的人力和物力投入，还需要信息、决策、评价等综合性的技术支持，同时更需要权威性的力量居间调控，将碎片化的各个单元、各种要素整合成无缝隙的有机整体，这些工作只有政府才有足够的能力担当。
（二）公民：基本公共服务标准化的参与主体
社会公众是政府公共活动的参与主体。新公共管理理论认为，政府不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。新公共服务理论在多元供给基础上更为强调社会公众在公共服务供给中的主体地位，主张通过政府与公民的合作生产来实现公共服务供给目标。政府在公共决策过程中是否吸纳社会公众的参与，是否代表和反映了公共利益，决定着公共的合法性、合理性和实施的有效性。美国学者奥克森指出：“保证公民能够行使相当程度的表达权利，使得履行代理人职责的官员在处理共同事务中能够向公民负责。” [1] 社会公众通过参与活动，表达自己的利益诉求，为政府合理合法施政提供基本的思路和方向。 社会公众参与基本公共服务标准化的工作包括：对基本公共服务供给现状发表意见和看法；对提升基本公共服务供给品质提出要求；对标准化研制过程与政府进行互动；对标准化的执行过程进行监督；对基本公共服务标准化的效果进行评价等。
二、供求要素：基本公共服务标准化的起因和基础
基本公共服务作为非排他性和非竞争性的公共产品，受到供求关系的制约和调控，由此决定了基本公共服务标准化的过程也必然受到公共服务供求关系的影响。研究基本公共服务标准化，供求是起点，更是基础。只有通过科学合理的标准化工作，才能更为科学地改善和平衡供求关系，才能达到基本公共服务供需的总体均衡和效率提升的目标。
（一）需求是基本公共服务标准化生成的原动力
需求是推动经济发展与人类进步的基本动力，在市场化的进程中，政府公共决策定位依据主要来自于社会和公众的需求。每个社会个体的需求之间存在不同程度的差异，不同的需求诱发不同的利益诉求。马克思曾说“在现实世界当中，每个人都会有许多需要……他们的需要就是他们的本性”。[2] 改革开放以来，我国公共服务需求呈现多样化、差异化、扩大化的趋势，具体表现为公共需求的区域、群体和城乡的多样化，由于体制转轨不畅以及社会结构分化和利益冲突加剧，公共服务需求的公益性与公正性没有得到充分的彰显和保护，公共服务供给滞后于公共服务需求的非均衡态势比较突出。随着经济社会的发展和社会公众参与能力的增强，公众不仅需要量足的基本公共服务，而且需要质高的基本公共服务。固有的计划式基本公共服务供给模式显然已不再适应这种趋势，必然要通过某种更为科学、更为公正、更为合理的形式以满足这种发展变化，而基本公共服务标准化正是这种发展趋势下的必然产物。
（二）供给是基本公共服务标准化达成程度的阀门
与纯粹商品的市场化竞争机制不同，政府主导着基本公共服务的生产和供给，社会公众的需求意愿只能通过偏好表达的形式体现在政府公共政策环节，才能达到基本公共服务实际供给的目标。基本公共服务的实际供给，需要依据公众对基本公共服务的需求偏好，但政府也需依据其公共服务理念发展程度、公共服务政策制定能力、公共资源汲取和配置情况等，量入为出地提供基本公共服务。因此，虽然加强基本公共服务标准化建设可以有效提高公共资源的使用效率，提升基本公共服务供给的效用，但同时基本公共服务标准化的过程并不是纯粹地依循社会公众的实际需求，还要着重衡量“需要多少”与“能供多少”的问题。供给就是基本公共服务标准化的阀门，政府的既有能力就是当时阶段标准化所能达到的最高水平。
（三）供需矛盾发展变化的相对性为基本公共服务标准化操作提供了可能性
基本公共服务供需之间存在结构性矛盾，供不应需、供过于需、供非所需都是供需矛盾的基本体现。供需的结构性矛盾总是处于不断变化发展之中，但同时供需矛盾的发展变化也存在一定的相对性，即在一定时期、一定阶段内，供需矛盾的发展变化处于相对平衡的状态，总体上是在一段可评估、可预见的区间内呈规律性波动。认识到这一点，是基本公共服务能够标准化的前提所在。本质上讲，标准化是公共政策的具体表现形式，是调整供需关系、平衡供需状态的实践活动，其前提是基本公共服务供需规律可被认识。如果供需关系和供需规律是不可认识的，那么就不存在对标准化的必要性，更不存在标准化的可行性。正是有了供需矛盾发展变化的相对性，人们才能力可及地探究供需的基本规律，并据此提出可操作的基本公共服务标准。
（四）供需矛盾发展变化的必然性对基本公共服务标准化调整提出了要求
供求矛盾必然存在并贯穿于基本公共服务的全过程，并且随着经济社会的发展、政府公共资源汲取能力的增强、公民政治参与的扩展，社会公众对公共服务的需求越来越多，要求也越来越高，尤其是近些年我国经济增速较高，公共服务扩张和提速较快，社会公众对公共服务的未来预期也越来越高，公共服务总体上呈现出由物质需求向精神需求、由单一需求向多元需求、由低层次需求向高层次需求发展的趋势。供需矛盾的不断发展变化，要求基本公共服务标准化不仅要实现纵向的标准化，即区域间应制定统一的最低标准，满足同一时期全体社会公众的基本需求；同时也要实现横向的标准化，才能保证基本公共服务在空间上的平等性和实践上的动态性。横向即时间意义上的标准化，就是要在建立基本公共服务标准体系的基础上，进一步建立完善基本公共服务动态调整机制。
三、价值要素：基本公共服务标准化的目标和旨归
基本公共服务标准化不仅要解决供给多与少的问题，还需要着重解决供给好与坏的问题，这是基本公共服务供给过渡到实际操作层面的关键环节和重要步骤，是基本公共服务供给由价值定位到价值依循并最终实现价值的质变推进。基本公共服务标准化的价值取向，是基本公共服务标准化的目标和旨归。
（一）公正
公共服务的基本特征就是政府的服务性和服务供给的公共性，其最终目标是实现“最大多数人的最大幸福，同时这种最大多数人的最大幸福的实现，并不是通过剥夺少数人而取得的” 。[3] 政府在基本公共服务供给进程中基于公正价值取向而做出的职能定位、行为选择以及公共资源投入流向是促进社会公共利益最大化的关键因素。政府公共服务供给公正体现为，一是政府公共服务决策要以社会公共利益为最高准则，具有平衡各类关系的公允性；二是政府基本公共服务供给行为公正，不仅要承认公民具有平等的权利，而且保证这种权利既不因地位、性格、种族、职业和收入等的差异而改变，又不为特权和金钱所侵害。[4]公正是基本公共服务标准化的重要价值依循和目标，将标准化理念引入政府基本公共服务中，就要求政府不仅要提供公共服务，更要提供无差别的公共服务，在此种情况下，公众更有可能得到同等的待遇，不管他们的身份标签有什么不同，在基本公共服务的消费权利都是均等的。
（二）公开
知情权是社会公众的基本权利之一，社会公众有效地参与基本公共服务标准化活动的前提是必须享有与政府对等的信息，这就是基本公共服务标准化的公开原则。公开性是公民主动、积极参与基本公共服务进程的直接体现，是现代新型公民与国家关系的基础性制度安排。[5] 公开原则要求政府在基本公共服务供给主体、提供方式、运行管理和结果反馈的全环节上实现公开，必须能引导社会公众广泛参与，提供便捷通畅的参与渠道。坚持公开的原则，可以使社会公众了解基本公共服务标准等相关规范性要求和程式化流程，明晰基本公共服务标准化各主体的权利和责任，以透明化的运作，最大限度地减少标准化过程中不合理甚至违规的行为。 （三）效率
效率原则体现为两个方面：一是基于区域发展能力和发展水平差异的考量，即基本公共服务标准化理应在公平性的框架体系下，坚持效率和生产力等价值观，允许地方政府结合本地区经济社会发展水平，依据国家基本公共服务标准，在财力允许和区域公平的范围内，适度提升基本公共服务的供给标准。二是基于政府公共治理的考量。现代公共治理理念要求政府的公共活动要具有效率性，能够充分利用公共资源，有效地制定和实施公共政策。基本公共服务标准化一方面要求提高公共政策制定的科学性和合理性，最大限度地降低公共资源损耗，在合理的时间区间里，最大限度地供给高品质的公共服务；另一方面政府要及时洞悉和研判基本公共服务供需矛盾的发展变化，据此主动、及时地调整基本公共服务的结构和标准。
提到效率，就不能不谈公平，公平与效率是矛盾的两个方面。效率与公平的关系，有学者用“钟摆原理”来形象地概括，西方与中国的经济社会发展历史均表明，极端的效率与极端的公平导向都会导致经济社会的异常变化。[6] 因此，政府基本公共服务标准化的过程必须选择效率与公平的均衡点，坚持效率与公平的统一，如此方能制定出有效的标准体系。公平性是指基本公共服务消费要平等无差别。基本公共服务标准以“基本”二字界定公共服务供给标准和供给内容，充分体现了其“保基础”和“广覆盖”的特性，表明了这一层次的公共服务标准是最低的基础性标准和规范，政府一定要优先满足。
（四）合作
依据有效需求理论，公民对公共产品的需求决定公共产品的供给，各级政府、社区应以公民的有效需求为决策依据，决定公共产品供给的种类和数量，以达到公共产品供给与需求的均衡状态。[7] 在强调政府对公共物品提供和管理的主导性地位的同时，也要注重民间的参与和协作，以凸显政府、民间和公民的良性互动。[8] 官民协同合作过程中，政府主导的各种资源得到有效整合，公民需求得到真实的表达和有效地满足。[7] 标准化作为公共服务供给行为的重要活动，其过程本身就是一个政府主导、公民参与、合作协商的过程，是公共服务供需双方合意的结果。作为公共服务依循规范的标准，既不是局部片面的经验总结，也不应只反映局部的利益，更不应体现个别人的主观意志，标准是各方利益协调的产物。[9] 基本公共服务标准官民合作的目标，是让有着不同利益诉求的政府和社会公众共同解决基本公共服务标准化问题，以提高标准制定的科学性、民主性、有效性和合理性。因此，基本公共服务标准化的过程要公开透明公共服务信息，保障公共服务供需双方信息接收的对称，同时赋予公共服务供需双方充分的话语权，建立起平等对话机制，为各方意思的真实表达创造条件。
（五）法治
法治是现代市场经济和民主政治的核心内容，也是我国社会主义政治发展的基本目标。政府作为公权力的享有者和行使者，必须树立法律至上的理念，尊重法律规范的权威，服从法律规范的规制。简言之政府法治化就是“一切政府机关都必须依法行政”。基本公共服务标准化本身就是法治价值在公共服务领域的具体体现。基本公共服务标准化的过程中，政府或法律授权的组织必须在法律规定的框架内生产、供给基本公共服务，依法接受公众的监督；基本公共服务的供给方政府和需求方社会公众在法律关系上是平等的，无论哪一方在公共服务供给活动出现违法违规行为，都要依照基本公共服务标准化相关法律法规追查责任。
（六）民主
民主就是在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度，其本意就是人民能够在国家中实现自己的统治。民主一方面旨在对公权力进行规范和制约，预防和制止公权力的不恰当使用，保障社会公众和各种社会团体能事实上参与公共决策活动，在参与中表达和反映自身的利益诉求，营建民主化的公共参与氛围；另一方面，就民主对人与社会发展的人文关怀来看，民主对国家来说，并不完全都是压力和挑战，在一定条件下，它也会是国家发展的重要资源，国家完全可以通过民主资源的开发与运用，来维护社会的基本秩序，促进社会的发展，从而达成国家权力的合法性和国家治理的有效性。[10] 基本公共服务标准化同样也体现了这两个方面的旨趣，社会公众通过民主化的政治参与，要求通过标准化的形式规制政府基本公共服务供给行为，使政府供给与自身需求相一致，以维护自身的根本利益；同时，政府在标准化的过程中，民主吸纳社会公众参与，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，能够更好地实现其公共服务的基本职能。
四、理论要素：基本公共服务标准化的理念和策略
国内外学界对公共服务的研究日益深入，形成了较为成熟和较为系统的分析模式、分析方法和实践成果，为公共服务改革提供了强大的理论支持和实践依据。公共服务和标准化是基本公共服务标准化的基本构成单元，这就决定了对基本公共服务标准化的进一步研究，必须依借公共服务和标准化两个方面的理论研究成果。
（一）新公共服务理论
新公共服务理论是20世纪80年代要求和支持政府完善其管制行为的一套理论，它是以美国著名公共管理学家罗伯特・登哈特（Robert B. Denhardt）和珍妮特・登哈特（Janet Vinzant Denhardt）为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。《新公共服务：服务，而不是掌舵》、《新公共服务：民主优先》等书是登哈特夫妇阐释新公共服务理论的代表作。该理论主要内容有：一是服务而非掌舵，对于公共管理者来说，重要的是利用共同价值帮助公民表达和满足他们的共同利益；二是公共利益是目标而非副产品，公共行政官员要建立集体的、共享的利益观念；三是思考要有战略性，行动要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客，行政官员在回应公民的需求时，要更加关注政府与公民、公民与公民之间的信任与合作关系；五是认为符合公共需要的政策和计划，需要公民的积极参与，通过集体努力和协作，从而实现预期理想目标；六是认为政府不应当仅仅关注市场，也应该关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。 新公共服务理论关注政府在公共服务系统中的作用，同时也强调尊重公民的利益诉求和愿望；重视公共利益在公共服务中的重要地位，强调对公共利益的回应以及促进公共利益的最大化；强调服务意识和责任意识，将政府的角色重新定义为服务者、引导者和监督者。总之，新公共服务理论突出强调了政府的公共服务本质，更为关注公共利益和公共服务的实施效果。从这一点上，为基本公共服务标准化提供了一定的理论支撑。
（二）协同理论
随着公共服务和公共管理的多元化，协同问题越来越受到公共管理研究者的关注。协同的概念来源于系统科学中的协同学理论，其创始人为H・哈肯（Hermann Haken）。按照H・哈肯的观点，协同是指系统的各部分之间相互协作，使整个系统形成微个体层次所不存在的物质结构和特征。[11] 随着系统科学研究的不断深化，管理学界也逐步接受了协同的观点。我国的管理学者进一步对协同进行了管理学意义上的诠释，例如张立荣就认为，所谓协同就是“在系统科学中是指系统中诸多子系统或要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程”。[12] 协同的特征主要体现为：一是公共性，目的是为了解决公共问题，而不是某一单独面对的问题；二是多元主体，即存在多个不同的主体；三是互动性，多元主体为实现共同的目标，就具体事项开展协商合作；四是政府主导，由于政府在公共事务中的优势地位，政府作为主要的责任主体存在；五是发展性，即协同是不断发展变化的过程，在不同阶段体现差异化的内容。
协同理论对基本公共服务标准化的启示是：协同是基本公共服务标准化多元参与主体下的必然选择，政府虽然主导着基本公共服务的提供以及由此为基础的标准化生产、供给活动，但它并不是无限可能的独裁式地担负全部标准工作，面对社会公众需求的日益复杂化和多元化，政府有责任回应公民的利益表达，这样就产生了协同的必要性，通过实现政府与社会公众、政府与非政府组织、上下级公共部门之间、同级公共部门之间等不同层面的协同，以此避免基本公共服务滑向碎片化。
（三）全面质量管理理论
1961年美国的费根堡姆（Armand V. Feigenbaum）最早提出了“全面质量管理”概念，将其定义为“为了能够在最经济的水平上，考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计、制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量、未知质量和提高质量的活动构成一体的一种有效体系”。[13] 该理论主要内容为：一是质量管理的最高指导原则是组织要产生真正的效能，对品质的控制需始于产品的设计，而结束于顾客接纳该产品并且感觉满意。二是全面质量管理的核心是组织成员的广泛参与，满足顾客的需要，不断改进组织管理和服务，高层管理者的认同和支持，团队精神，策略性规划，品质是价值与尊严的起点。[14] 近年来，全面质量管理理论逐渐被运用到政府公共服务中。在这个过程中，我国专家学者对全面质量管理理论也有较多的研究。
全面质量管理理论的三个核心内容即以质量为中心、以全员参与为基础、让顾客满意，与基本公共服务标准化有着较高的契合度。全面质量管理理论强调以质量为中心，同样基本公共标准化的重要使命也在于追求、改善和提高品质；全面质量管理理论以全员参与为基础，同样基本公共服务标准化也强调政府与公众的多元参与，协同推进基本公共服务的标准化工作；全面质量管理理论旨在让顾客满意，基本公共服务标准化亦在积极回应公共服务消费者即公众的需求，并通过科学的方法不断提高公共服务的质量，以提升公众的满意度。
（四）公共选择理论
公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉学科，它以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体行为和政治市场的运行，所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共产品间的分配。[15] 该理论主要观点有：一是社会存在两个不同的市场，经济市场中，消费者以货币购买私人物品，而在政治市场中，公民则以选票选择符合其利益最大化的政治家和政策法案；二是公共选择必须依据规则进行，要保证选择的民主和自由；三是政治决策是公共选择的过程，公共选择就是把选民的需求偏好转化为决定公共产品供给的公共政策，公共产品能否有效供给，取决于公民对供给在决策时的选择和对供给偏好的显示；四是公共产品的生产和私人生产一样，政府在一定时期提供的公共产品的数量不是任意的，而是由不同利益的社会成员进行相互交易的均衡点来决定；五是政府官员具有经济人的属性，同样追求私利，始终存在利用政府名义即公共利益的名义增进私人利益。[8]
公共选择理论对基本公共服务标准化的启示是：社会公众对基本公共服务标准化具有投票的权利，即参与和监督的权利；社会公众对基本公共服务标准化活动的参与必须在法律框架下进行，要有基本的秩序；社会公众的需求表达水平，影响标准化的有效性；政府对基本公共服务的供给不是无限度的，要取决于其在同时期汲取和支配公共资源的能力；政府供给行为存在权利寻租的可能性，需要加以监督。
五、技术要素：基本公共服务标准化的方法和手段
技术是政府治理的要素之一，技术变革是政府治理现代化的重要推动力量。[16] 提升政府基本公共服务供给品质，加快建立基本公共服务标准化体系，离不开技术方法和手段的支持。基本公共服务标准化只有通过信息技术、评价技术、决策技术、标准技术等切实可行的操作工具，才能将基本公共服务标准化建设从理论转向实践。
（一）信息技术
信息是构成系统的主要要素之一，是一切组织系统的一种普遍联系的方式，信息流的畅通是系统运行的重要前提条件。[17] 基本公共服务标准化需要建立基本公共服务的供需信息平台，通过信息的收集、整理、贮存和传递等活动，以此实现基本公共服务的网络化和高效化、多元化、立体化发展。基本公共服务标准化信息技术主要包括：一是基本公共服务信息平台的建立。基本公共服务涉及多个部门或组织，每个部门或组织都可提供基本公共服务标准化所需的基础信息，这就需要建立各类信息传递交互的综合化平台，通过综合系统内外渠道、利用传统和新兴媒介、推动线上和线下互动等，实现各类信息的立体式交互收集和使用。二是信息先进技术的运用。现代信息技术主要是采用计算机技术、通信技术、微电子技术等，通过诸项先进技术将公共服务相关部门都纳入到智能化信息处理和通讯平台之中，构成一个强大的信息互动平台。三是信息流程的科学化。信息的流程主要有信息获取、信息传递、信息存储、信息加工等。
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