中国基层协商治理的内生性演化逻辑:基于观念、动力和系统的分析

作者:未知

  摘要:探究中国基层协商治理的内生性演化逻辑是实现治理话语从西方到中国转换的关键。中国基层协商治理的内生性发展与其历史进程中的特有观念体系紧密关联,儒家的宗族文化、乡绅文化与和合文化共同作用形成的功能耦合网为协商治理在传统基层社会的有效运行构筑了扎实的观念基础,也形成了协商治理背后独特的国家与社会关系。国家与社会关系的变化是治理变迁动力激发的本质因素,国家与社会关系的重构使得协商治理在当代中国获得了重要的制度生长点。中国语境下的路径依赖关系导致当前基层协商治理只能采取正式协商制度安排与非正式权力运行并存的方式,两者之间的博弈在客观上决定了当代中国基层协商治理只能以渐进、内生的方式进行制度创新的最终走向。
  关键词:协商治理;历史制度主义;观念;动力;系统
  中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1008—7168(2019)03—0011—07
  中國国家治理体系是在“历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改革、内生性演化的结果”[1](p.105)。而中国基层社会通过协商参与的方式实现对公共事务的治理,更具有区别于西方治理理论由单中心治理向多中心治理演进的内生逻辑。如何呈现中国协商治理的“独特形式和独到优势”,需要我们超越西方治理理论的外生视角对中国协商治理的生硬解释,在中国基层治理的脉络中探究协商治理的演化逻辑。本文尝试采取历史制度主义的视角,从制度与观念、制度变迁的动力和制度系统三个维度对该论题进行回答。
  一、历史制度主义的视角:治理话语的中国转换
  西方治理理论是在对传统公共行政和新公共管理范式的批判中逐渐兴起的,旨在回应实践层面中福利国家的危机和全球化的治理诉求,通过强调社会多元主体对公共事务的共同参与来应付“政府失灵”和“市场失灵”。这种治理理路遵循的是西方国家政治社会的制度前提和新自由主义的意识形态旨归。在西方“开放和自由”的政治社会架构中,独立的个体及在此基础上形成的社会组织与国家之间构成了直接的对峙关系。基于国家与社会二元对立的宏观前提,西方治理理论的本质是以多中心治理实现国家与社会新的结构平衡。多元的民族国家与统一的治理模式之间必定存在矛盾张力,因此需要基于不同国家的社会结构、文化价值和实践差异探寻治理理论的适用性。
  建于自由主义和国家与社会二元对峙基础上的西方治理模式在中国自然缺乏价值基础、社会基础和制度基础,也不符合中国自身历史发展所形成的治理逻辑。以往简单地移植西方理论的研究路径力图运用中国基层治理的历史和实践材料去对应和阐释西方语境中的价值判断和理想模式,抽象地关注治理功效与选择该制度的需求性关联而非逻辑上先于此的可能性关联。这种脱离中国历史本身演变发展而得出的研究结论,必然掩盖了对于中国基层治理演变逻辑的真实理解。制度是一个开放的系统,如果缺乏必要的文化和历史支撑,制度变迁终将走向困境。分析中国基层治理的演变逻辑,需要从历史制度主义的新视角去透视中国基层治理的历史和现实,以期说明制度变迁的历史过程如何塑造了当代的治理模式。通过对历史脉络的描述和梳理,在一个更长的时间跨度上,中国基层治理更深层次地体现为一种内生式的协商治理。因此,探究中国基层协商治理的内生性演变逻辑是实现治理话语从西方到中国转换的关键。
  历史制度主义的意义在于制度变迁和政治发展不再仅被理解成其他因素作用的被解释变量,而成为作为解释项的政治变量本身。一般意义上,制度的历史变迁包含以下三个因素。一是观念体系与制度形成。制度是人们在行动与思考过程中所建构的长期稳定的可预期安排,它的形成受到人们习以为常的观念体系影响。这个观念体系表现为社会群体共同遵守的价值观念、伦理道德和意识形态等,它内生性地体现为一种普通民众对权威合法性表示认同的政治文化。二是制度变迁中的国家与社会关系。一方面,制度限制了国家与社会两种行为主体本身的行动抉择、利益界定;另一方面,国家与社会两者的互动又形成了制度变迁的动力,国家与社会作为制度运行的参与者表现的行动模式和相互关系激活了制度的变化过程。三是制度的系统结构。制度系统由强制性的正式制度安排和权威性的非正式制度安排共同构成。制度变迁中既有基于理性假设而建构的强制性正式秩序,也有哈耶克所阐释的“自发秩序”。社会的非正式制度是人们在自发的互动过程中内在生成的,它区别于正式制度是统治者强加给社会的结果。在人格化的社会中,非正式制度能够稳定人们的预期和约束人们的行为[2](p.18)。 “嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。这些文化约束不仅将过去与现在和未来联结起来,而且是我们解释历史变迁路径的关键所在。”[3](p.7)
  揭示中国基层协商治理的内生性演化逻辑,也就是其自身演变发展内涵的必然性和规律性,就需要探讨治理变迁进程中的各个要素。“历史是重要的。其重要性不仅在于我们可以从历史中获得知识,还在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去连结在一起。现在和未来的选择是由过去所形塑的,并且只有在制度演化的历史话语中,才能理解过去。”[3](p.1)从历史制度主义的视角探寻中国基层协商治理的内生性逻辑,应该思考以下三个问题。一是传统中国基层协商治理受到何种特定的观念体系的文化支撑,这种观念体系是否塑造了基层协商治理的特有逻辑?二是中国基层协商治理的制度变迁动力源自哪里。三是中国基层协商治理的制度系统是否表现出独有的特征,使其在错综复杂的历史发展过程中演化为一种因果机制,从而影响了当代中国基层协商治理的表现形式和结果。接下来本文将沿着这三个问题展开分析。
  二、传统基层协商治理:宗族、乡绅与和合文化观念支撑的功能耦合网
  在君主专制的高度中央集权的政治系统下,国家对社会拥有的统治权无所不在。然而由于组织上和技术上的原因,传统中国政治体制并没有建立起有效的官僚制度使中央权力可以渗透到最基层,因此如何控制和动员基层社会民众一直是皇权统治需要解决的难题。由于传统中国的经济形态是小农经济,它分散在农村社会的各个角落,各个家庭是自给自足的封闭独立的小单元,国家行政权力的触角要延伸到村落共同体内部,成本相当高,这是皇权统治的人力、物力和财力难以承担的。因此,在以皇权为核心的传统中国,虽然设置了各种基层政权组织以及社会治理机制,但县以下的社会治理不是严格意义上的政府控制,官员层级止于县。马克思·韦伯在分析传统中国的国家与社会关系时,提出了关于传统中国“有限管制论”的看法,“事实上,正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外,统辖权威的有效性便大大地减弱,乃至消失”[4](p.110)。 既然如此,国家的意志又如何在事实上到达基层社会,遍布所有社会成员,使基层社会得到有效治理呢?除了代表皇权的保甲制度外,享有绅权的乡绅制度和象征族权的宗族制度共同构建了一个超稳定的中国基层社会治理体系,这种治理体系的运行蕴涵了大量协商的价值和要素。儒家的宗族文化、乡绅文化与和合文化共同作用形成的功能耦合网为协商治理在传统基层社会的有效运行构筑了扎实的观念基础,也形成了协商治理背后独特的国家与社会关系。   (一)宗族文化
  在古代中国,家庭是基于血缘关系建立起来的社会单位,同时又是一个完整的生产单位。家族是家庭的扩大化,宗族则是家族的扩大化。宗法制度要求个人“统于其家,其家统于其族,其族统于其宗”,宗法文化中的伦理道德和社会规范对基层民众的行为起着威慑作用,并且在调解基层矛盾纠纷、维持基层社会秩序上发挥重要效用,部分弥补了“皇权不下县”导致的基层社会公共职能弱化,以确保皇权统治在基层社会的有效性。在费孝通所说的基于血缘和人际关系的熟人社会中,宗法文化带来的道德压力和规范压力足以约束人们的行为,试图违背秩序的任何企图和行为都能得到及时的制止。
  (二)乡绅文化
  张静等人认为,传统中国的治理结构包括两个不同的部分:一是自上而下的官僚系統;二是官治以外的由乡绅主导的底层治理。乡绅阶层具有强烈的动力和愿望去承担基层社会治理的任务。一方面,他们需要借助于国家权力来维护自己在基层社区中的权威;另一方面,他们也期望通过治理行为来获得官僚系统的赏识从而谋取政治前途。米格代尔认为,“小农经济的分散性使得农民近乎与外界处于隔绝状态,同时,家庭经营形式也使其角色分化和社会分工的程度比较低,彼此间缺乏持久的互动关系,农民在建立正式的集体性组织方面面临的困难非今天的标准所能衡量”[5](pp.40-41)。农民反抗乡绅的可能性就更小了。于是,乡绅阶层在基层社会治理中发挥了不可替代的作用。一方面,地方官吏在应付水灾饥荒、组织团练、收捐征税、兴修公共工程及各种刑事案件中,都需要乡绅的帮助,为地方事务出谋划策;另一方面,乡绅也会站在乡村社会的立场上与官府对抗,为村民争取利益[6](p.272)。
  (三)和合文化
  虽然儒家思想强调通过“礼”建构一套有位阶的尊卑高下之别的等级秩序,即所有人都按照礼制规定来分类,贵贱有等,上下有序,各出其位,各称其事,也就是“君君、臣臣、父父、子子”。然而礼之“分”并不是走向破裂和对立,而是要在“分”中加入“和”与“仁”。“礼之用,和为贵。”“和”就是要做得恰当,实现和谐。而要达到这一目标,就需要靠“仁”, 即克己复礼和相互仁爱。这种和合的传统伦理道德彰显了和谐与合作精神,在儒家思想处于主流地位的条件下为协商治理提供了直接的价值基础。
  (四)宗族、乡绅、和合在协商治理中的功能交合
  儒家的宗族文化、乡绅文化与和合文化在历史过程中的功能交合构成了传统基层协商治理稳定发展的观念元素。这些文化观念在历史动态发展中被人们不断实践,使得传统基层协商呈现出自身独特的内在逻辑。一方面,儒家的宗族文化与和合文化以其共同认可的理念和原则确立了社会大众共同遵守的道德规范,为基层社会公共事务中协商的达成提供了“公共意志”形成的价值基础。尽管某些时候乡绅在进行基层治理过程中与民众基于各自利益可能演变成为对抗关系,但从总体性来看,仁爱与礼治的共同价值观念为乡绅与民众、民众与民众之间形成信任和合作提供了可能性,这些行动主体在基层公共事务领域通过协商对话和讨论基本能够达成共识,最终实现有效治理的目的。另一方面,乡绅同时被赋予了强烈的国家色彩。在科举制的制度保证下,士人通过学习和考试就能获得官员精英的身份,同时他们也希望获得官员的赏识来为自己谋取政治前途。因此,国家身份的象征使得乡绅成为国家与社会之间的桥梁,乡绅与民众之间的协商关系进一步体现为国家(政府)、乡绅、民众之间的协商关系。这种协商关系也就被注入了国家与社会关系联结的制度要素,国家与社会关系的演变就成了中国基层协商治理变迁的动力。
  三、国家与社会关系:基层协商治理变迁的源动力
  (一)近代中国国家与社会关系的对立
  在传统中国,国家与社会之间并不是二元对立,而是通过“国家—乡绅—民众”这样一种特殊的社会治理结构形成了互动交叉关系。在黄宗智所说的国家与社会之间的“第三领域”,政府通过乡绅和民间进行谈判协商,并授权乡绅管理基层社会公共事务,组织社区公益活动。“国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动……新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”[6](p.282)而国家与社会关系的形成与嬗变成为中国基层社会协商治理演变的源动力。
  晚清之际,随着鸦片战争后现代因素的引入,“一方面商品经济迅速瓦解了农村手工业基础,将农民带到破产边缘,另一方面,农村精英人物开始进入城市,接受新式教育。而一旦农村精英在城市接受了新的知识与价值观念,他们就不愿意再回到农村,久而久之,农村精英的大量流失造成乡村士绅的质量退化,豪强、恶霸、痞子这些人物将占据底层权力中心,原先的宗法互助关系也荡然无存,这在农民大量破产的基础上,进一步造成乡村社会关系恶化”[7](p.17)。民国时期,无论是军阀统治时期,还是后来的军政时期,基层社会治理的总体特征是国家权力强制性地进入农村。国民政府开始实行严厉的保甲制度,这一时期的保甲长基本上是由乡村的豪绅、地痞担任。一方面,上层权力系统需要依靠这些势力来征收赋税和劳役;另一方面,这些势力又利用国家统治权来欺压基层民众,农民自然对保甲制度失去信任。国家与社会之间处于对立状态,传统基层社会的协商治理也就因此失效。
  (二)现代中国国家与社会关系的同构一体
  20世纪的中国在外来因素的强烈冲击下,整个传统的政治经济社会制度全面崩溃,中国社会陷入了邹谠所阐释的“全面危机”中。全面危机的形成使得原有的渐进改革方式不再生效,只有通过彻底的社会革命才能完成现代国家构建。社会革命就是依靠一个强有力的政治力量凭借强有力的意识形态对整个社会实行最大程度的有效动员,从而使得国家制度重新奠定在强大的社会基础之上。通过这种社会革命建立的中国政治是一种“全能主义”的政治,国家实行的是“总体性”的社会制度安排,政治权力运行也必然呈现高度集权的特征。在这种高度集权的政治体制和政府体制下,国家权力几乎覆盖了所有的社会权力。新中国成立后,国家为了垄断几乎所有的重要稀缺资源,迅速在全国范围内建立起了权力高度集中的经济体制和政治体制,实现了国家政治权力和社会结构的高度统一,国家与社会关系处于同构一体的状态,基层社会的协商治理也就失去了宏观的结构基础。   不过在全能主义的“总体性社会”安排中,尽管国家垄断了绝大部分的资源,民间也不存在任何掌握重要资源的社会力量,但国家为了避免与民众之间直接面对面,仍然借助了城市中的单位和乡村的生产组织这样一个中间层作为缓冲或纽带。单位和生产组织作为国家与社会之间的中间层,适应了社会整合和政治整合的需要,使资源的分配通过一定的组织渠道把国家与社会联结起来,在保证国家对社会资源的极大汲取能力和对社会的规范和控制能力的同时,填充了国家与社会个人之间的真空地带。国家通过资源垄断控制单位和生产组织,单位和生产组织通过资源垄断控制个人,从而在表面上形成了单位和生产组织对国家、个人对单位和生产组织的依附关系。然而其内在的逻辑仍然是“国家与社会间的制度化交互作用”,单位的“行政领导便成了国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带,国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动”[6](p.25)。 正是这种“国家与社会之间的制度化纽带”,使得基层社会的治理在发生变迁的同时,也保持着一种从传统社会延续下来的不变的内在逻辑,而这种内在逻辑使得当代的基层协商治理具有独有的内生性特征。
  (三)当代中国国家与社会关系的重构
  20世纪70年代末的改革进程,使得全能主义的总体性社会开始出现裂痕,中国开始进入新一轮的整体性社会大变迁过程,其实质是覆盖了经济发展、政治体制、社会生活等领域的全面大转变。在经济发展方面,国家开始实行计划经济体制向市场经济体制的转变,国家权力对经济活动的直接控制大大减弱,开始强调地方经济的自主性并逐渐向地方分权;在政治体制方面,国家开始改变过去高度中央集权的体制,逐步转变政府职能,规范政治权力的运行;在社会生活方面,国家开始向社会转移一定的权力,社会组织和社会個体的活动也逐渐具有了一定的自主性和独立性。总的来说,国家的改革使得国家和社会之间出现了一定程度的分化,国家权力逐步退出了一些社会领域,不过社会自主性并没有因为国家的退却而走上良性发展的轨道,国家与社会关系处于重构过程中,城市基层社会的治理出现了大片空白,这就为协商治理在当代基层社会的重新运行提供了驱动力。
  四、制度系统中的正式与非正式结构:当代基层协商治理的渐进发展
  国家与社会关系的重构进程使得国家权力无法对基层社会实现有效渗透,而协商治理以平等、公正的对话过程聚集利益诉求,形成公共意志,促成国家与社会之间的良性互动,在一定程度上改变了国家政治权力与碎片化社会之间的不平衡状态,从而获得了重要的制度生长点。然而由于传统中国基层协商治理在制度系统中体现为明显的正式权力与非正式权力交融的特征,这种特征形成的历史累积效应在相当程度上影响了当代基层协商治理路径选择的优先权,因此目前当代基层协商治理只能采取正式的协商治理制度与非正式权力运行相结合的方式,并且使得今后的制度变迁与制度创新也将呈现明显的渐进性特征。
  (一)传统基层协商治理的正式权力与非正式权力的交融
  在传统基层社会,政治权力呈现出费孝通所说的“双轨政治”的特征,即一方面是官方的行政权力系统,另一方面是官方之外的非正式权力系统[8](p.125)。黄宗智在界定了“第三领域”概念的基础上提出了“集权的简约治理”概念来概括传统基层社会半行政的治理模式[9](pp.10-29)。比如他认为清代的司法体系是由以依照法律文本判决为主的官方法庭体系和以妥协和调节为主的民间调解机制以及两者之间的“第三领域”的协商所构成,一般的案件都是在“地方官吏意见与社区/宗族调解之间的一种半制度化的交流中得到解决的,这种解决办法既不同于正式法庭的裁决,也不等同于非正式的社区/宗族调解,而是将正式与非正式的两种司法体制都包括在一种谈判协商的关系中”[6](p.277)。这种将正式与非正式相结合的制度系统特征在路径依赖作用下被保存下来,使得当代基层协商治理存在正式制度安排与非正式权力运行之间的博弈。
  (二)当代基层协商治理系统中的正式制度安排
  目前基层政府为社区民众创造了一些利益集合和表达的正式制度安排,基层协商治理出现了多样化的新平台,为基层民众在公共事务治理中参与协商对话、实现广泛多元的利益表达、共享协商治理成果提供了正式的制度渠道。在城市和乡村协商治理中形成了诸如民主恳谈会、村民议事协商会、城市社区议事协商会、决策听证会、社区论坛、村民评议会、党群议事协商会、政协社区议事协商会、网络协商等方式。例如,村民和城市社区议事协商会主要涉及农村和城市基层社会居民普遍关心、与社区建设与管理相关的社会事务,研究和讨论社区建设中的薄弱环节和突出问题,在化解社区内各类不和谐的因素、维护居民合法权益、营造和谐的社会环境等方面为社区管理提供意见和建议,参与协商会议的主要包括社区内知名人士和权威人士、社会单位负责人、业主委员会代表、物业公司代表、人大代表、政协委员、居民代表等。社区听证会制度则是通过召开社区居民事务听证会,对议事范围内的事项进行讨论和表决,表决结果作为基层政府及职能部门、社会单位、社区具体决策的参考和依据。议事决策范围包括社区治安防范、保洁与绿化、文体活动组织、社区服务开展、违法建筑整治、环境卫生整治、基础设施建设、公益事业建设经费的筹措等事项。这些多元化的制度平台对基层民众完全开放,能够保证所有参与者都拥有发言机会,民众可以根据自身的利益需求选择不同的协商平台来实现利益表达,围绕协商的议题内容开展对话和沟通,对讨论事项提出建议、意见、要求和主张,在充分讨论的基础上就基层治理的相关问题形成基本共识,并最大限度地促进公共利益。国家和社会借助协商的正式制度化渠道进行意志、利益和资源的沟通,通过这种沟通机制在国家与社会中建构稳定的联结话题。
  (三)当代基层协商治理系统中的非正式权力运行
  然而,正式的协商制度安排受到公众协商参与意愿薄弱和协商程序、条件限制,仍然会无法有效发挥其在基层社会治理中的应然作用。在传统中国基层协商治理制度系统中的正式权力与非正式权力交融的特征形成的累积效应作用下,非正式的协商治理规则能够弥补正式制度安排的缺陷。   基层社会的组织者通过自身权力、能力和资源发挥他们在居民议事协商会、村民议事协商会等协商治理中的权威,激发民众的协商诉求,增强民众参与协商的信心,使得体制内治理资源和体制外治理资源实现整合利用。作为国家与城市基层社会的结合部,居委会和村委会是重要的缓冲层,这一缓冲层使政府协商治理的需求转化为基层社会可以接受、可以理解的表达方式,从而使得上面的意图可以被纳入基层社会的基本逻辑中。国家对基层社会的动员和调控,国家意志在城市基层社会的贯彻,一直依赖于居委会和村委会干部与居民的直接接触,依赖于以人情和面子为基础的面对面互动,从而构成一种非正式的、非制度化的国家与社会接触方式。因此在协商议事活动中,居委会和村委会干部通过生活化的语言劝说居民和村民参加协商,借助于双方都能理解的表达逻辑来跟他们沟通,而居民和村民们也往往看在居委会和村委会干部的面子上去参与这项公共事务治理活动。居委会和村委会干部在与居民和村民沟通时晓之以理、动之以情,让其在面子因素的影响下不得不听从居委会和村委会的安排。这是一种非正式的本土化的权力操作策略,通过私人化的人情交往来达到协商治理的意志和目标,基层组织的柔性运作方式更利于协商活动的开展和协商治理的实现。
  由此可见,基层协商治理在正式制度安排与非正式权力运用之间显现出矛盾张力,由于路径依赖的关系,两者之间的博弈在客观上决定了当代中国协商治理只能以渐进、内生的方式进行制度创新的最终走向。
  结  语
  历史制度主义的视角对基层协商治理的理解是历史性的,也是制度性的。基层协商治理不是来自于外生性的变量,也不是来自于统治者的强制权力,而是来自于历史、制度和文化的交融。传统中国基层协商治理的内生性发展与其历史进程中的特有观念体系紧密关联,儒家的宗族文化、乡绅文化与和合文化观念共同作用形成的功能耦合网为传统基层协商治理提供了强大的文化价值支撑,这种协商治理模式也为传统中国塑造了特定的国家与社会关系,因此国家与社会关系的变化是治理变迁动力激发的本质因素,治理变迁的动力根源就在于中国特定的国家与社会的相互作用。当代国家与社会关系的重构使得国家权力无法对基层社会实现有效渗透,而协商治理以平等、公正的对话有利于促成国家与社会之间的良性互动,从而获得了重要的制度生长点。然而由于中国语境下的路径依赖关系,正式制度和非正式制度的相互交融和共同作用在治理变迁中形成的错综复杂的历史过程中作为一种因果机制,既勾勒了过往也形塑着现在和未来,导致目前中国基层协商治理只能采取正式协商制度安排与非正式权力运行并存的方式,两者间的博弈也决定了当代中国基层协商的渐进性发展。
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  [责任编辑:张英秀]
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