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国外国际海底区域资源开发国内立法研究

来源:用户上传      作者:倪然 谢青霞 李红星

  摘要:国际海底区域(简称:“区域”)内活动正处于从勘探阶段迈向开发阶段的过渡时期,同时,制定“区域”资源开发相关国内法是国际法规定的担保国免责条件,因此,各国都在抓紧依据国际法框架,制定相关“区域”资源开发的国内法。本文系统分析了国外“区域”内活动相关立法,将其划分为三个阶段,并重点对《“区域”活动的国家所负责任和义务的咨询意见》发布后各国“区域”国内立法进行了对比分析,总结了国外在该领域国内立法的可取之处。
  关键词:国际海底区域;国际海洋法公约;资源开发;国内立法
  中图分类号:D922.6
  文献标志码:A
  文章编号:1002-2589(2019)02-0116-03
  《国际海洋法公约》(简称:《公约》)规定,“区域”内活动的担保国对承包者没有履行《公约》义务而造成的损害负有赔偿责任,但如果担保国已经制定了国内法律和规章,并采取恰当的行政措施有效管控其担保的承包者的“区域”内活动,则担保国无损害赔偿责任。因此,制定“区域”资源开发国内法是各国履行国际法义务的必要条件。同时“区域”资源开发国内立法也更方便立法国家对其组织、法人或公民从事“区域”内活动进行有效管控。
  截至目前,开展深海底活动立法的国外国家主要有15个国家。
  《公约》生效前,新西兰在1964年颁布《大陆架法》,美国在1980年就率先颁布了《深海海底硬矿物资源法》,法国在1981年颁布了《海底资源勘探和开发法》,英国在1981年颁布了《深海采矿法(临时条款)》,日本在1982年颁布了《深海海底采矿暂行措施》,苏联在1982年颁布了《苏联关于调整苏联企业勘探和开发矿物资源的暂行措施的法令》。
  《公约》生效后,“区域”资源开发国际法不断发展,各缔约国也纷纷加快了相关国内立法。澳大利亚在1994年颁布了《联邦离岸资源法》。俄罗斯在1995年颁布了《联邦大陆架法》,1998年颁布了《联邦专属经济区法》。捷克在2000年颁布了《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》。库克群岛在2009年颁布了《海底矿产资源法》。德国在2010年颁布了《海底开采法》。
  《咨询意见》发表后,推动了各国“区域”资源开发国内立法发展。斐济在2013年颁布了《国际海底资源管理法》。英国在2014年颁布了《深海采矿法》。汤加在2014年颁布了《海底矿产资源法》。比利时在2014年颁布了《深海海底区域资源调查勘探和开发法》。新加坡在2015年颁布了《深海海底开采法》。
  一、国外“区域”资源开发国内立法对比
  从各国立法的地域管辖范围来划分,库克群岛、新西兰、俄罗斯、澳大利亚立法的管辖范围是国家管辖范围以内的深海底活动,其余国家的立法都包含了国家管辖范围以外的深海底活动。本文主要针对《公约》生效后制定的“区域”内活动国内法进行阐述,主要为英国、德国、斐济、捷克、汤加和新加坡六个国家的“区域”内活动国内法。各国在“区域”内活动国内立法中,除了共同关注《公约》的要求以及本国的承诺,在具体内容上各国有所不同。下面从各国“区域”内活动国内法的适用范围、“区域”内活动管理机构、“区域”内活动主体资格、“区域”内活动许可制度、活动主体的权利义务及环境保护六个方面对比。
  1.国内法适用范围
  英国《深海采矿法》主要规范联合王国或其他国家管辖范围以外的海底区域的勘探、开发两种深海底活动。
  德国《海底开采法》主要规范在国家管辖范围以外的海底和下层土壤从事的探矿、勘探和开发三种深海底活动。
  斐济《国际海底矿物管理法》主要规范国家管辖范围以外海底矿产活动(勘探和开发活动)以及其他事项。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》主要规范国家管辖范围以外的海洋床底与下层土壤之资源的探矿、勘探和开发三种深海底活动。
  汤加《海底矿产资源法》主要规范国家管辖范围以内的海洋科学研究、探矿、勘探和开发等海底活动,亦包括“区域”内海底活动。对于“区域”内活动的规范主要从资格审查、国家担保两方面做了规定。
  新加坡《深海海底采矿法》主要规范“区域”内勘探、开发两种活动。
  2.“区域”内活动管理机构
  英国《深海采矿法》规定深海事务管理机关是国务大臣和苏格兰部长,其主要职责包括:颁发、更改和撤销“区域”内活动许可证;制定“区域”内活动相关的规章,并有执行权;指定检查员对“区域”内活动的船只、设备、生活资料、作业文档等予以检查。
  德国《海底开采法》设立州采矿、能源和地理办公室(以下简称“州署”)对“区域”内活动进行管制,其主要职责包括:审批“区域”内活动申请;对“区域”内活动进行监督,进入工作场所、工作人员住宅区检查相关的文件、记录、物件等。
  斐濟《国际海底矿物管理法》设立斐济国际海管局(以下简称“斐济管理局”),对“区域”内活动进行管理,其主要职责包括:审批“区域”内活动申请;为“区域”内活动制定规则、规章和程序;对“区域”内活动进行管制,从事咨询、监督和执行活动,确保“区域”内活动符合国际法要求;负责国家担保相关事务。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》设立产业和贸易部监管“区域”内活动,其主要职责包括:核发和撤销专业技术证书、担保证书,批准权利与义务的转让;对“区域”内活动进行监督,检查活动相关文件、记录、设备和场所等,对违法行为罚款;对本国“区域”内活动的通知与记录工作。
  汤加《海底矿产资源法》成立了汤加海底矿物资源管理局对(以下简称“汤加管理局”)“区域”内活动进行管理,其主要职责包括:确保国家利益、规则遵守、环境保护;制定相关政策,提供咨询、知道和技术支持;制作、审批“区域”内活动许可证书;对“区域”内活动进行监管。   新加坡《深海海底开采法》没有具体规定“区域”内活动的管理机构,但是规定部长有权颁发、修改、中止、取消、批准转移许可证书,发放担保证书,对持证人发布指令。
  3.“区域”内活动主体资格
  英国《深海采矿法》适用于联合王国和殖民地公民、依法组成的苏格兰公司和团体、联合王国任何地区的居民,常住(驻)联合王国境外的公民、依法组成的苏格兰公司及团体,依海峡诸岛、马恩岛、各殖民地和联系国法律组成的团体。“区域”活动主体应与海管局签订有效合同并获得国务大臣或苏格兰部长颁发的许可证。
  德国《深海采矿法》规定“区域”内活动主体为经过州署同意并与海管局签订有效合同的具有德国国籍的自然人或者根据德国法律设立的法人或者商业合伙。
  斐济《国际海底矿物管理法》规定“区域”内活动主体为具有足够资金和技术资源,与海管局签订有效合同且获得斐济管理局核发担保证书的在斐济注册的法人团体;此外,斐济成立了斐济海底矿产资源公司,通过建立合伙或者联合企业的形式从事海底矿产活动;斐济国家可以直接与海管局签订合同从事“区域”内活动。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》规定“区域”内活动国内法适用于常住捷克共和国境内的自然人和在捷克共和国登记的法人;从事“区域”活动的自然人或法人的法定代表人应向产贸部申请专业技能证书,且其最低年龄为21岁,无犯罪记录并具有法定的专业技能条件;获授权主体应和海管局签订了有效合同并取得产贸部事前同意(担保证书),才能开展“区域”内活动。
  汤加《海底矿产资源法》规定“区域”内活动主体为具有足够资金与技术资源,缴纳了相关费用的在汤加注册的公司组织,且与海管局签订了有效合同并获得汤加管理局发放的担保证书。
  新加坡《深海海底开采法》规定“区域”内活动主体包括:被授予有效许可证且与海管局签订有效合同的新加坡公司;上述新加坡公司的代理人或雇佣人;由非新加坡国家担保并与海管局签署了有效合同的个人。
  4.许可制度
  英国《深海采矿法》规定的“区域”内活动许可分为勘探许可和开发许可,由国务大臣、苏格兰部长向其认为和试着颁发许可证。如果活动主体未遵守许可证条款,国务大臣或苏格兰部长可以更改、撤销许可证。
  德国《海底开采法》规定“区域”探矿行为需向海管局登记并向州署汇报,“区域”勘探开发活动需要州署同意。
  斐济《国际海底矿物管理法》通过担保申请制度实施“区域”内活动许可。担保申请应提供研究数据、环境影响报告、船只相关文件、活动人员、损害保险与应急资金等信息,在符合条件情况下获得但保证书。担保证书含有被担保方名称,被担保方由斐济政府担保并受斐济政府有效控制,斐济政府承诺承担的相关责任申明,担保证书有效期间,斐济政府加入《公约》之日期等信息。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》规定获授权主体的探矿活动应通知海管局,并将通知文件提交产贸部,采用专业技能证书及担保证书两种方式对“区域”内活动进行许可。欲从事“区域”活动的自然人或其他人之法定代表人应获得产贸部颁发的专业技能证书。获授权主体只有在产贸部事前同意,也即获得担保证书后,才能开始与海管局就“区域”活动进行谈判。担保证书有效期为15年。在活动主体没有遵守国际法、拒绝接受检查、对海洋环境造成损害时,产贸部有权撤销担保证书。在自然人死亡,法人解散、破产,期限届满等时,担保证书过期。
  汤加《海底矿产资源法》对国家管辖范围内的资源探矿、勘探与开发活动通过发放许可证进行管制。对“区域”活动通过但保证书进行许可管制,分为勘探担保证书和开发担保证书。担保证书应当包括以下内容:被担保方姓名,国籍及受王国控制证明,王国的担保责任,担保的有效期等。
  新加坡《深海海底采矿法》规定部长有权授予“区域”内活动许可证,许可证应载明适用的资源种类、“区域”活动类型、活动具体位置等;许可证有效期由部长决定,并可以延期;部长有权增加、修改或者取消许可证上的任何条件;部长在授予许可证时,有权向持证人发放但保证书。
  5.活动主体的权利和义务
  英国《深海采矿法》规定“区域”内活动主体具有活动的专属权,应保障作业人员的安全、健康和福利,遵守国际法、合同勤勉勘探和开发,开展资源加工及废物处置,进行作业信息呈报、款项缴纳。
  德国《海底开采法》规定探矿者和承包商有义务履行国际法、国内法、合同,有义务保障活动设备建设、保养及移除,有义务保护环境,有义务任命活动负责人员并提供给州署。
  斐济《国际海底矿物管理法》对参加“区域”活动的主体的义务做了明确的要求:遵守国际和国内法规则;坚持预防原则,减少海洋环境损害;为潜在损害提供保险措施或提供应对能力证明;信息报告义务;承担违反规定而产生的补偿和处罚。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》规定获授权主体有权要求转讓登记通知或者签订的合同所包含的权利与义务给第三方,但需要取得产贸部同意和海管局同意;获授权主体负有将相关变动通知产贸部的义务,为可能的损害提供保险,并提供经认证的承包人,消除“区域”活动造成的损害影响。
  汤加《海底矿产资源法》规定被担保方有责按照国际规定和合同履行“区域”内活动,对活动产生的任何损害承担完全责任,由责任避免王国对“区域”活动受到诉讼,被担保者的义务在从事“区域”内活动前后具有继续性。
  新加坡《深海海底采矿法》规定许可证持证人有义务遵守国际法和国内法规则和海管局决定,遵守合同和工作计划,按时间汇报勘探开发活动进展、提供保证金。
  6.环境保护问题
  英国《深海采矿法》规定,在考量是否要颁发勘探和开发证书之时,国务大臣(或者苏格兰部长)需要考虑作业者的活动在可能的范围内保护海洋生物、植物以及其他动物和他们的栖息地。勘探和开采许可证中应当载明作业者应当采取相应的措施避免或者减少对海洋环境的影响。   德国《海底开采法》规定对深海活动计划的申请,联邦海事和水文局与联邦环保局联合提供环保事务方面的意见和评论;要求申请人需要保证作业期间的环境保护。
  斐济《国际海底矿物管理法》规定了保护海洋环境的预防手段,也即在危险较严重或者会造成不可逆损害时,科学上的不确定性不能推迟采取利大于弊的措施来防止环境的恶化;规定的斐济管理局的目标包含保护和保存海洋环境;规定斐济管理局有制定保护和保存区域自然资源、防止海洋动植物和海洋环境损害的规则、规章、程序和相关标准的权利。
  捷克《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》规定了获授权人有消除其在从事深海活动中造成的海洋环境损害影响的义务。
  汤加《海底矿产资源法》规定海洋环境影响评价及环评活动而产生的权利和义务时发放的任何权利证书的条款组成部分。
  新加坡《深海海底开采法》规定海洋环境保护是立法目的之一。
  二、国外“区域”资源开发国内立法的可借鉴内容
  从上节六个方面阐述国外“区域”资源开发国内立法的可借鉴内容。
  1.国内法适用范围
  国外“区域”内活动国内立法中对国内法适用区域的规定存在两种形式:一种是国内管辖范围和“区域”范围统一立法,另一种是国内管辖和“区域”分别专项立法。大多数国家采用的是针对“区域”内活动单独立法的做法。
  2.“区域”内活动管理机构
  国外“区域”内活动国内立法大多数都设置了专门管理机构对“区域”内活动进行管控,并在法律条文中专章对管理部门的组成、职责进行了规定。
  3.“区域”内活动主体资格
  国外“区域”内活动国内立法对“区域”内活动主体的规定分为四类:具有国籍的法人和自然人;常住法人和自然人;国内注册公司法人;具有国籍的法人和自然人及在他国担保下与海管局签署了有效合同的个人。为了规范国家管理重叠与矛盾,建议各国只对具有国籍且被本国担保的活动主体负有管控责任。
  4.许可制度
  各国基本都设置有“区域”内活动的国内许可制度。在许可申请者满足一定条件下,管理部门颁发许可证,并可以根据情况更改、中止、终止(取消)许可证,并对许可期间做了具体规定。
  5.活动主体的权利和义务
  “区域”内活动主体享有活动专属权,主要义务包括:遵守國际法、国内法及合同,承担违法责任;保护海洋环境,坚持预防原则,为潜在损害提供保险措施或提供应对能力证明;保障作业人员的安全、健康和福利;保障活动设备建设、保养及移除;信息申报义务;被担保者的义务在从事“区域”内活动前后具有继续性。
  6.环境保护问题
  部分国家对“区域”内活动造成的海洋环境损害的赔偿引入保险制度,降低活动主体的风险,并采取预防原则。
  (责任编辑:李慧)
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