中国基层社区治理的历史镜鉴与现代转型

作者:未知

  摘要:传统封建帝制时期的乡村自治是低层次自发性“乡民自治”,清末民国以来乡村自治则是在国家引导下走向“自治”现代化的一种探索。本文反思新中国成立以来基层社区治理历史轨迹,以史为鉴,阐述当前基层社区治理为何加强党建引领并以此推动自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此,方能更好地理解和把握中国基层社区治理现代转型的改革路径依赖及其发展趋势。中国当代基层社区治理早先更多具有政府主导特点,并逐渐转向国家引导,乃至在未来很长一段时期内主要呈现为混合模式。
  关键词:基层社区治理 自治 困惑 社会转型 国家引导
  中图分类号:C916     文献标识码:A     文章编号:1003-1502(2020)02-0056-12
  习近平总书记2018年4月视察武汉时强调,“要推动社会治理重心向基层下移,把更多资源、服务、管理放到社区”。城乡基层治理重心在社区,我国应当将社会治理所需求的人财物下沉到基层,实现基层社会治理主体的权责利统一,充分调动不同主体参与社会治理的积极性。基层社区治理是国家治理体系中的重要环节,直接关系到国家治理现代化水平。
  一、我国基层社区治理的历史镜鉴
  (一)封建帝制时期
  1.管理理念及其模式
  我国历史上的中央集权封建帝制时期实行的是有限乡民自治的指导理念。因当时生产力发展水平落后、统治手段匮乏、地理山川阻绝以及统治成本等因素的制约,中央王朝对于地方的控制力较弱,尤其官府对县域以下的控制力难以下沉,不得不允许以一些乡贤、士绅和致仕官员为代表的地方精英填补县域以下管制之不足。对此,有学者将其概括为“国权不下县”以及“自治靠伦理”①。比如秦汉的乡亭里制、魏晋南北朝的三长制、隋唐的邻保制、宋代的保甲与乡约、元代的社制、明清时期的里甲制[1]。但同时,历代统治者也试图在县域以下实施一定约束管理,即在县以下政区分派不同僚属,如县丞、主簿、巡检司等分防乡村,在地方上广布堡、图、社、乡保等多种类型的沟通机制[2]。
  可见,传统乡村治理并非官府统治的化外之地,中央王朝对于乡村自治的默许非为自愿而是不能。为此,有学者解释为:一是前已述及的“国府控制力不足”[3];二是“社会风险控制阀论”[4]。比如明朝朱元璋结合自身经历,更加重视乡里自治,严禁官吏插手乡村的日常事务[5],等等。
  因此,在传统中国大一统政治格局下,乡村呈现出一种混合型准基层政区的统治组织体系,从而将国家意志与基层社会有机联结起来[6]。与县域以上中央绝对支配下层级严密、体系架构治理格局相比,传统乡村组织体系呈现出“半官方”的特点[3]。这种 “半官方”组织体系集中体现了官府引导与基层社群自我调整有机统一。主要体现在以下几个方面:(1)乡村管理主体多为社群体系内部的乡贤、乡绅等,具有自治体内部成员和官府认可的双重属性;(2)传统基层社会组织体内部成员地位仍带有一定等级差异;(3)乡村管理往往不以“国法”而多以组织体内部自发形成的规则作为调整手段,即通过儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等,并多以调解手段维系乡民自治。
  2.借鉴启示
  (1)乡民自治。我国历史上“国权不下县,自治靠伦理”。连接这两种秩序的主要是乡绅阶层,包括地方精英主导的宗族、商会和同乡会馆等,以及相应的儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等,从而沟通皇权秩序和乡土秩序。“县下皆自治”是由当时特定的生产力落后、经济发展水平低下、统治能力和手段难以企及基层,以及统治者通过隔离层缓解“官民”矛盾等因素决定的。
  在我国现代化进程中,“现代法治及其所衍生的社会新秩序虽然对传统乡规民约生成的社会土壤带来了极大冲击,但在法治观念还没有完全内化为乡民日常生活中的一种自觉行为时,旧有的乡规民约依然是规范基层社区秩序的重要途径之一。”[7]当然,“在充分挖掘本土法治资源的同时,尤其要适情应时地引导、促成传统乡规民约的现代价值转换。”[8]
  (2)礼治或者德治。在官府主导控制下,我国传统基层管理以儒家倡导的礼或德为指导实行有限乡民自治。如“国权不下县”“自治靠伦理”即为其真实写照。比如《唐律疏议》所言,“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”,即指作为国家权力的刑罚只能辅助教化民众,要使民众真正地发自内心地尊礼守法,必得经由德治。又如家族法兴起于宋代。家训作为早期家族法规中最温和的规约形式,其目的是以儒家仁、义、礼、智、信等伦理道德原则加强对家族成员的道德束缚和思想引导[9]。这对于我国当下基层社区治理中融入“德治”这一因素具有一定启示意义。
  (3)调解制度。在传统基层社会,受传统上“无讼”“息讼”观念的影响,乡绅阶层进行乡里自治的一种重要手段就是调解,即乡里纷争主要不通过官府,而是由乡绅阶层依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等加以调解解决。明清时期有了较为完备的调解制度,明代的乡里调解人主要是老人和里甲长,比如明初朱元璋颁布《教民榜文》设立了“老人”制度,即在乡里选择多名50岁以上,有道德名望、办事公正,具有调解、裁决能力者,担当“老人”角色,负责民间户婚、田土、斗殴、相争,一切日常纠纷事务的裁决处理[5]。清代官批民调制度是对州县官以官批民调方式处理辖区纷争这一重要施政选择的固定化和程序化②。虽然案件进入了官府诉讼程序,但在官方意志下没有走完这一程序,而是转向民间,通过非诉讼、非官府判決形式解决,这其中官府衙门、民间力量、民间习俗等都发挥了影响,而不仅仅只有官府衙门在起作用[10]。这对于我国当下基层社区治理的调解手段乃至司法改革具有一定借鉴意义。
  (4)社会共同体转型。传统基层社会是一种熟人社会,主要依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等所进行的乡里自治。但同时也暴露了“熟人”在近距离中的人性弱点,从而对中国传统文化及其管理制度构建产生了一些消极影响。自改革开放以来,随着农业生产方式、生产结构变化、城镇化进程推进等,传统熟人社会逐渐解构,陌生人社会逐渐形成。在熟人社会秩序逐渐解构过程中,而陌生人社会秩序又尚未成型时,容易出现秩序“真空”而导致混乱与无序状态。因此,现代基层社区应当立足于陌生人社会基础上实现社会共同体转型,发挥社会多元力量,促进共同体社区回归人性,重建“乡规民约”权威、重塑“以礼求和”理念[11],形成自治、法治、德治的“三治融合”。   (二)清末民国时期
  1.清朝末期
  清朝末期,随着鸦片战争、洋务运动等一系列事件发生,在西方政治思想文化的冲击下,晚清政府开始推行新政改革,进入艰难的现代化转型。在这一背景下,试图在传统乡村士绅有限自治的基础上推行地方自治改革运动兴起。这场运动以清直隶总督兼北洋大臣袁世凯于1906年在天津设立自治局试行地方自治为先导,并制定了《试办天津县地方自治公决草案一百一十一条》(又被称为《试办天津县地方自治章程》)[12]。但是,清廷内部对于推行地方自治持谨慎态度,将“练习自治事宜”列为《钦定逐年筹备事宜清单》办理中预备自下者范围内“次之”位置。就县级乡村的自治,依照该清单将为期七年进行[13]。为此,清廷专门于1909年制定《城镇乡地方自治章程》加以规范。
  这场乡村自治改革运动受制于历史条件局限并没有健康发展成为一项独立制度[14]。通过清廷宪政编查馆于1910年对各省乡村自治情况的考察结果来看,各地对于地方自治改革的推行情况并不平衡,进度参差不齐。总体来说,在省级层面执行最好的是四川,其次为江西、湖北、山西以及广西等[15]。后因时局动荡,清廷为缓解国内的政治局势,将施政重点着眼于中央层面的宪政改革,无暇顾及地方自治等事项,允许各地在推行地方自治工作时可以不按照既有七年之规划自行筹办[16]。随着辛亥革命推翻了清皇朝,该自治改革运动陷入停滞状态,直至袁世凯当政时下令暂缓实施而宣告结束。
  2.民国时期
  1919年,北洋政府启动了新一轮地方自治改革运动,颁行了《县自治法》,以此指导县域以下的自治改革运动。但是,这场自治运动却呈现出与第一次自治运动相反的面向。随着中央集权封建帝制国家的解体,因国内政治势力错综复杂致使中央政府的权威大大削弱,特别是袁世凯去世以后北洋军事集团内部发生争斗导致中央与地方力量对比发生重大变化。在这一背景下,推行的地方自治改革很快就成为地方军阀扩张势力对抗中央的道具,不仅削弱了国家整体实力,而且还造成了整个基层社会的混乱与无序。这也意味着北洋政府推行的乡村自治改革运动很快就因功能发生异化而走向消亡。也就不难理解袁世凯当政时为何暂停清末由他发起推行的地方自治改革运动。孙中山在经历了辛亥革命、大清帝国解体后的北洋军阀割据、地方诸侯、民粹主义、国家动荡、社会无序等一系列问题后,国民政府吸取北洋政府地方自治改革经验教训,根据“三民主义”的政治原则,开启了新一波地方自治改革运动。以1929年颁行的《县组织法》、1939年颁行的《县各级组织纲要》等为依据,强调以党领政、以党治国,从基层来看,即由党权和政权全面取代传统士绅阶层来直接管理地方事务,意味着国民党党国一体的政府开始全面介入基层管理。以党治逻辑要求改造传统的“皇权不下县”和地方自治等横向分权治理模式,建构起一种自上而下的政权与党权纵向双规治理的新模式[17],期望可以有效团结社会、凝聚国家,并通过国家引导以此训练民众素养、改造基层社会,最终达致宪政下的地方自治目的。但最终因抗日战争、解放战争以及国民党政权垮台而终结失败。
  3.借鉴启示
  在中国这样一个长期奉行中央集权封建帝制的大国,推行乡村自治改革实非易事。如果说传统封建帝制时期是受特定条件和环境限制的低层次自发性“自治”,那么清朝末期乡村自治改革则是受到西方影响以及内生发展需求在国家引导下走向“自治”现代化方向的一种改革与探索。辛亥革命胜利和大清帝国解体后,北洋政府在清末乡村自治改革的基础上又启动了新一轮以现代化为方向的地方自治改革运动。然而,随着地方军阀势力兴起,这场地方自治改革成为地方军阀对抗中央政府的工具,造成整个基层社会的混乱与无序。同样,也就不难理解民国时期推行的地方自治改革为何同样以失败告终。
  二、我国当代基层社区治理现状分析
  1949年新中国成立以来,我国城乡基层治理经历了从单位制(或人民公社)、街居制到社区制的转变过程③。我国基层社区由传统的管理逐渐向治理转变。改革开放以前,国家对基层社区采用的是高度行政化的管理模式。改革开放以来,基层单位高度行政化的管理模式逐渐被打破,现代意义上的社区及其价值功能不断彰显。因此,新中国成立以来,我国基层治理大致经历了以下两个阶段。
  1.1949—1978年:准行政化管理体制
  从农村来看。自中华人民共和国成立至改革开放前的近三十年,广大农村地区先后经历了土地改革、互助合作化运动以及人民公社化运动三个发展阶段。1953年前的土改运动在农村确立了“区—乡(村)—组”的组织结构,标志着在党的领导下国家权力首次正式下沉到村级政权。1953-1957年的互助合作化运动是全面土地改革之后国家权力对基层社区和农民思想的一次重大介入[16]。对既有的“区—乡(村)—组”的组织结构作了适度调整,表现为“区—乡镇—组”。从 1957 年下半年开始的人民公社化运动确立了三级所有、队为基础、政社合一的农村管理体制[17]。这种人民公社体制的成型意味着国家对农村等基层单位的资源动员能力和控制达到了顶峰,直到改革开放之后才趋于结束[18]。
  从城市来看。1954年,我国颁布了《城市街道办事处组织條例》和《城市居民委员会组织条例》等规定。根据规定要求,全国各级城市都设立了街道办事处,作为市辖区和不设区的市的派出机关,使之在基层政权建设和社会管理方面发挥作用。自此,街道办事处和居民委员会作为城市基层社会管理的组织,正式进入国家政治制度的视野。与计划经济体制相适应,“单位”在整合城市社会资源、行使城市管理职能上发挥的是主体作用,街居组织只是必要的辅助和补充[19]。
  2.改革开放以来:传统管理体制逐渐解构到多元合作共治模式
  党的十一届三中全会以来,随着我国改革开放推进,商品经济获得迅速发展,城乡基层管理也发生了巨大变革。20世纪90年代,我国引入“治理”(Governance)理念,上至国家下至基层社区不再是简单的“管理”问题。21世纪以后,随着政府职能转变,我国基层社区治理又有了新的发展,初步形成多元合作共治模式。   从城市来看。随着改革开放和市场经济发展,传统的二元城市基层管理结构面临挑战,以“单位”为主体、以街居组织为辅的二元城市基层管理体制也必须改革,单位社区管理体制逐渐解构。20世纪90年代初,在借鉴国外社区发展经验的基础上,我国提出了“社区建设”的思路,即依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题。1999年,民政部开展了“全国社区建设试验区”工作,并制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》。2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。其中,产生了一批较有代表性的城市社区治理模式,如“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”等。
  从农村来看。1978年改革开放至今,农村经历了人民公社解体、乡级政权重建以及村级自治不断发展的三个时期。党的十一届三中全会以后,随着家庭联产承包责任制的全面确立,既有的政社合一体制难以适应农村发展需求,为此,人民公社被撤销,建立乡(镇)政府和村委会。1982年《宪法》将乡(镇)作为一级政府,同时赋予了村委会基层群众性自治组织的法律地位。自此,我国现代基层社区之“乡政村治”的基层管理体系初具成型④。1987年,《村民委员会组织法(试行)》的颁布将村民自治以法律形式正式確定下来。2004年,我国启动了乡镇机构改革试点工作,农村进入政府职能转变时期。2006年,党的十六届六中全会提出减少村委会管治的任务,增加服务性与组织性任务。党的十九大提出实施农村振兴战略,对新时代农村治理体制又提出了新的要求,加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的农村治理体系[20]。
  2017年,国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,要求“推进城乡社区基层党组织建设,切实发挥基层党组织领导核心作用;坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理;坚持运用法治思维和法治方式推进改革,建立惩恶扬善长效机制,破解城乡社区治理难题”等。
  由此可见,以党建为引领、以自治为核心、以法治为保障、以德治为灵魂已经成为我国当前基层社区治理的普遍做法。
  三、我国当代基层社区治理的困惑与解析
  改革开放以来,我国城乡基层治理逐渐回归“自治”本性。但这不同于传统社会受特定条件和环境限制的低层次自发性“自治”,而是立足于市场经济发展以及相应的民主法治价值取向目标的“自治”要求。党建引领并以此推动自治、法治、德治的“三治融合”已经成为我国基层社区治理的普遍做法,并也进行了许多卓有成效的探索与实践,但也由此产生了一些困惑或歧义。比如加强党建与基层自治的关系、基层党组织与村(居)委会的关系、加强党建与法治的关系等。某种意义上说,如何辩证地解析上述关系,并以此思路进一步深化改革,直接关系到我国基层社区治理改革方向乃至推进国家治理现代化。
  立足于中国国情的全面深化改革背景下,遵循历史惯性,以史为鉴,也就不难理解新中国成立以来经历过高度中央集权的计划经济、农村人民公社以及改革开放四十年,当前基层社区治理为何加强党建引领并以此推动自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此,方能更好地理解和把握中国基层社区治理现代转型的改革路径依赖和发展趋势。
  (一)加强党建与基层自治的关系
  改革开放以来,尤其随着我国进入全面深化改革的社会转型期,城乡基层社会结构正在发生巨大变迁。一方面,农村剩余劳动力大量流向城镇以及沿海发达地区,许多农村尤其经济较为发达地区农村出现了“空心化”和凋敝现象,村委会、基层党建逐渐弱化。另一方面,在城市化过程中,城市人口老龄化、农民工市民化等引发了城市两极分化、空间隔离等诸多社会问题。我国当前城市社区呈现极大的复杂性,既有历史遗留的老街坊社区,又有计划经济时代的单位社区,还有新建的商品房社区,同时还有城市化进程中外来移民社区、村改社区以及拆迁社区等。与此同时,我国作为后发型发展中国家,既面临着农村及其郊区城市化过程,也面临着发达国家正在经历的城市郊区化过程,处于城市郊区化和郊区城市化并进过程,因而会产生一些新的城市社会问题。我国当前社区公共问题仅靠政府主导的街居制一元化行政管理体制难以彻底解决,还需要更多社会主体参与,民主自治和协商共治等。
  城乡基层社会结构巨大变迁及其解构过程中,城乡基层治理从高度行政化逐渐走向自治,有些党的基层组织在市场经济改革中出现了弱化的现象,城乡基层社区出现了组织涣散、自治能力不足等问题,甚至引发了城乡基层社会“村霸”“恶霸”、黑社会组织控制甚或与基层政权牵连等严重问题。而这些问题在我国社会转型期又并非单纯法治所能解决,从而直接影响到基层自治功能的实现。
  因此,加强党建既是中国特色社会主义制度的客观需要,也是我国社会转型期全面深化改革的必然要求。新时代加强党建绝非是简单重复过去高度行政化模式道路,也不是基层治理改革中简单的行政化与去行政化问题,而是立足于社会转型期党建组织和引领基层治理以自治为核心、以法治为保障的改革需要。具体而言,主要包括如下几个方面。
  1.加强党建是我国社会转型期全面深化改革及其路径依赖的必然要求。加强党建有利于强化党的政治权威,能够一以贯之地贯彻党的改革意图和方略,组织和引领基层治理以自治为核心、以法治为保障的改革,把握正确的改革方向。有学者提出,基层治理的权威主义形态存在一个悖论: 既要加强党政权力,提高管控和治理社会能力;又要适应市场经济多元、社会文化多元与思想多元的发展态势。此乃是当前基层治理现代转型所面对的结构性障碍和难以平衡的内在张力。并质疑“权威主义只是实现民主法治化及其国家治理现代化的工具和手段”的可行性,认为这是权力精英的政治运作模式[21]。笔者认为,上述学者的某些观点从其理论逻辑自洽来看有其合理之处,但立足中国的基本国情来看,为了以较小的成本与代价实现国家治理现代化,遵循历史惯性,以史为鉴,中国共产党作为执政党通过政治权威主导的改革则是较为理想的路径选择[22]。鉴于历史惯性下的当下中国国情,缺乏足够权威的执政党及其政治精英推动的改革是非常危险的。   2.加强党建是社会转型期新旧秩序转换的需要。加强党建有利于增强组织凝聚力,强化党的政治权威,填补改革进程中社会转型期基层自治能力不足和法治化水平不高所带来的“真空”问题,从而遏制基层社会可能出现的“村霸”“恶霸”、黑社会组织控制甚或与基层政权牵连等严重问题。苏联当初中亚各加盟共和国也有先例,即苏联共产党组织和国家行政权力从基层社会退出时,中亚各国基层治理一时形成了众多真空地带。于是,诸如乌兹别克斯坦传统的基层社会组织——马哈拉被又一次整合进乌兹别克斯坦正式的基层管理网络中,用来作为一个社会控制与凝聚的工具。对此,应当引起我国高度重视[23]。
  3.加强党建是提升党组织及其党员素质的需要。加强党建有利于加强党员自身建设,提高党员自身素质,从而自觉遵守宪法和法律,发挥党组织及其党员在“保证执法、支持司法、带头守法”以及国家深化改革中的模范带头作用。正如习近平总书记在2018年调研民营企业党建工作时强调,加强企业党建不是干扰企业正常经营,而是加强和提高党员职工素质和自身修养,自觉遵守企业规章制度,支持和服务企业经营管理,从中发挥模范带头作用。同理,其他皆不例外。
  4.加强党建是国家治理现代化进程中稳定基石的需要。加强党建也是为了适应中国共产党作为执政党在未来社会发展中如何把握执政主动权的重要措施,这是国家治理现代化进程中的稳定基石。尤其基于历史传统的后发型发展中國家社会转型的稳定性考量,中国共产党作为执政党更应当有历史担当。
  由此可见,也就不难理解新时代要求“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制,以及相应的“共建共治共享”的提法。同样,也就不难理解2018年颁布的《中国共产党支部工作条例(试行)》以及在律师事务所等民营企事业单位普遍组建党支部等历史缘起及其重大意义。
  (二)基层党组织与居(村)委会等组织的关系
  根据我国《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等规定,居(村)委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从理论上说,社区居(村)委会应当通过直接选举产生,但在实践中,居(村)委会成员及其主任候选人往往主要通过基层党组织提名或推荐,以及街道(乡镇)党工委(党委)考察和选定,再经居(村)民代表大会选举确认。尤其在加强基层党建的社会背景下,基层党组织对居(村)委会的影响就更为凸显。居(村)委会常常以街道(乡镇)为后盾,依靠国家权力来体现其权威性,并完成其工作任务;居(村)委会有时容易延伸为街道(乡镇)的下级。
  在实践中,基层社区党组织与居(村)委会通常合署办公或存在密切关系。比如杭州创建社区党组织、 社区居委会和社区工作站之间交叉任职、分工负责、条块结合、合署办公的“三位一体”社区治理复合模式。又如广州海珠区琶洲街设立社区工作站,作为街道在基层社区的管理平台,与社区党组织、居委会采取“三块牌子, 一套人马”的模式等。
  同样,业主委员会、许多社会组织均是市场经济环境下基层自治的重要载体。比如政府通过社会组织购买服务的方式满足基层社区公共产品供给等。但在社会转型期,基于中国国情,基层党组织与业主委员会、各类社会组织也或多或少存在诸多关联。在2010年颁布的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中,提倡“社区党组织委员、居委会委员与业主委员会委员交叉任职”;根据南京市民政局印发的《关于进一步加强社会组织党建工作的实施办法》规定,“社区社会组织建立党建工作指导站”,探索建立社会组织党建工作考核激励机制等。
  如果准确理解了前已述及的加强党建与基层自治的关系,也就不难理解我国基层党组织与居(村)委会等组织的关系,以及相应的社区居(村)委会、业主委员会、许多基层社会组织等现有产生方式的多元化、灵活性。
  因此,在我国社会转型期,在社区范围内,居(村)委会不是要简单追求独立发展,而是要在中国共产党的基层组织领导下,与各物业公司、业主委员会等开展合作,调动更多的资源参与到社区建设中。一方面,既要完善城乡社区民主选举制度,进一步规范民主选举程序。比如上海推行居委会直选试点,开展“议行分设”制度,即社区居委会议事层和执行层的分设,前者民选产生,具有决策权,体现自治性;后者领取街道薪酬,执行相应决策,体现行政性[24]。另一方面,也要充分考虑到居(村)委会产生过程中协商民主的必要性,比如基层党组织或街道的提名或推荐,以及基层党组织与居(村)委会合署办公及其交叉任职等。同样,业主委员会和许多基层社会组织等也或多或少不例外。当前,体制之内的社会组织仍然是社会治理的重要主体。
  这样做的理由主要在于:在社会转型期,在以加强党建引领基层治理改革的大背景下,一方面,诸如居(村)委会、业主委员会、社会组织等均具有发展的阶段性特征;另一方面,在当前阶段,基于中国特色社会主义的政党制度,加强基层党组织与居(村)委会合署办公及其交叉任职,既有利于发挥党组织在以自治为核心、法治为保障的基层治理改革中的主导作用和方向引领,也有利于精简机构、减少或避免职能交叉、重复,以及相互推诿扯皮等问题。
  (三)居(村)委会与村民小组理事会、村(居)务监督委员会等组织的关系
  从法律层面来看,居(村)委会是基层社区法定自治组织。但在实践中,根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定,要求“建立健全居(村)务监督委员会,推进居(村)务公开和民主管理”。为此,我国城乡基层社区尝试探索设立了诸多居(村)民自治议事机构或组织形式,比如村民小组理事会、村民议事会、居(村)务监督委员会、乡贤会、居民问政议事协商会、社区服务管理委员会、社区评议会、协调会和听证会等。这势必造成居(村)委会与上述居(村)民自治议事机构或组织形式在某些方面可能存在职能交叉重叠甚至冲突的问题,以及两者之间关系如何协调的问题。
  如何理解和把握两者之间的关系显得非常重要。笔者认为,在现有社区居(村)委会基础上,探索设立上述居(村)民自治议事机构或组织形式是非常必要的。这样做的理由主要在于:在社会转型期,在加强党建以此组织和引领基层治理改革的大背景下,在城乡社会结构变迁过程中农村出现“空心化”甚至凋敝的特定时期,势必要求基层党组织和居(村)委会存在诸多关联,社会转型期的法治回应就不能简单要求居(村)委会独立发展或简单视为基层自治组织,而要综合多种因素进行差异化考虑。在此背景下,为了培育和训练基层群众民主法治思维及其自治能力,进行上述居(村)民自治议事机构或组织形式的尝试与探索显得很有价值。因为这些居(村)民自治议事机构或组织形式基本上都由居(村)民自主选举、自由协商、自主决定,真正起到了基层自治作用,从而弥补了居(村)委会在社会转型期某些方面的不足,也符合我国基层自治的立法精神及其社会发展趋势。   某种意义上说,在社会转型期,居(村)委会除了承担基层自治功能外,更多通过加强基层党建组织和引领基层治理改革,以及弥补基层社区尤其农村“空心化”等问题,在某些方面具有新老组织转型特点。而上述居(村)民自治议事机构或组织形式则更多承担了居(村)民自治功能,同时也具有培育和训练基层群众民主法治思维及其自治能力的功能。
  四、基层社区治理的预测与展望
  基于社会主义市场经济发展方向,结合《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关政策文件,立足中国国情,放眼世界,把握历史脉络,以史为鉴,就能够把握基层社区治理总体发展趋势和未来走向。
  (一)基层社区治理呈现混合模式
  从人类社会总体发展趋势来看,基层社区以自治为核心、法治为保障则是世界各国普遍追求目标和实践做法。鉴于世界各国市场经济发展水平、历史文化传统、政治模式等诸多因素,在基层社区自治总体发展趋势的前提下,世界各国在政府与市场、政府和社区之间的权能关系等也略有差异,因而,基层社区治理也有多种模式。总体而言,主要有三种典型模式:美国为代表的社区自治模式、新加坡为代表的政府主导模式、日本为代表的社区自治兼政府推动的混合模式。
  从我國目前各地实践做法来看,基层社区自治是总体改革方向和发展趋势。全国各地基层社区治理也经历了行政型社区(政府主导型模式)、合作型社区(政府推动与社区自治相结合模式)、自治型社区(社区主导与政府支持相结合模式)等[25]。
  由此可见,基层社区治理没有一成不变的固定模式,这也是国内外基层社区治理的经验启示。鉴于我国是悠久历史传统的最大后发型发展中国家,并正处于中国共产党作为执政党主导改革的社会转型期,虽然基层社区治理的国际经验值得我国学习借鉴,但不具有完全可复制性,相比较而言,改革开放一定发展阶段以新加坡为代表的政府主导模式,以及随后以日本为代表的混合模式更值得从中得到启示。
  如果充分认识到中国两千多年的封建帝制、清末和民国时期的乡村自治改革运动、中央集权的计划经济体制、人民公社以及改革开放四十年的历程,就会得出中国基层社区治理必然有其自身轨迹和特色的结论,即中国当代基层社区治理早先更多具有政府主导特点,并逐渐转向国家引导,乃至在未来很长一段时期内主要呈现为混合模式。这是基于中国历史与现实的理性判断。
  (二)党建引领进一步在法治轨道内运行
  在社会转型期,“党建引领”蕴含着丰富内涵。一方面,通过加强党建组织和引领基层治理改革的顶层设计;另一方面,借鉴国内外经验教训,通过加强党建填补基层治理在社会转型期的某些“真空地带”需要法治支撑。党建引领不是超越宪法和法律框架,而是被进一步纳入法治轨道内运行。这也是党建引领改革的方向和目标。同时,加强党建有利于加强党组织自身建设,从而使党员在基层治理中自觉主动遵守宪法和法律、尊重基层自治,发挥党组织及党员在“保证执法、支持司法、带头守法”中的模范带头作用[26]。此外,党建引领在法治轨道内运行还有深层次含义,即加强党建也是为了适应中国共产党作为执政党在未来社会发展中掌握执政主动权的重要措施,而这一切均应当在法治轨道内运行。
  (三)街道(乡镇)和社区权责边界更加科学合理
  对于我国而言,基层治理还有一个需要解决的重要问题是厘清街道(乡镇)和社区的权责边界。根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定精神,“在基层社区管理领域,政府需提供社会安全、环境卫生、应急管理、物业管理、流动人口管理、吸毒等特殊人群管理等公共产品;在基层社区服务领域,政府主要承担福利服务与基本公共服务的供给”。除此以外,就是社区自治,交给市场和社区。
  根据意见要求,“应当由基层政府履行的法定职责,不得要求基层群众性自治组织承担,不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体;依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项,应当为其提供经费和必要工作条件”。为此,应当取消街道(乡镇)与基层社区之间的行政责任书。这也是基层社区治理的发展趋势。
  (四)居(村)委会进一步回归自治
  随着我国全面改革的深化及国家治理现代化目标的推进,城乡社会变迁结构逐步完成,基层群众性自治组织逐步成熟完善,传统村落经历过当前时期的“空心化”甚至凋敝现象后逐渐走向城镇化、农场化及其保留下来的现代村落等,居(村)委会将进一步回归自治。一方面,党建引领被进一步纳入法治轨道内运行;另一方面,现有尝试探索的村民小组理事会、居(村)务监督委员会等新型自治组织将与居(村)委会重新整合,重新整合后的若干新型自治组织将对居(村)委会在发挥基层社区自治中起到功能互补作用。
  同时,根据中共中央、国务院2015 年颁布的《深化农村改革综合性实施方案》规定,“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验, 完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”。居(村)委会将实现“政经分离”,即居(村)委会将纯粹成为基层群众自治组织,不再兼有经济组织功能,其中的经济组织职能通过群众入股的股份专业合作社等产权改革剥离解决。
  (五)社会组织成为基层社区治理的重要手段和途径
  根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定,“在城乡社区大力发展各类社区社会组织和其他社会组织,推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’”。随着改革开放深化、市场经济发展,包括非政府组织、非营利性组织等各类社会组织不断成熟完善,各类社会组织在基层治理中将愈益发挥重要作用。政府可以在市场上通过社会组织购买服务的方式,或者通过项目制的方式为社区提供应当承担的公共产品和公共服务。包括社会工作机构在内的社会组织不仅成为政府购买服务提供社区的重要手段,也将成为社区自治的重要手段。因而,各类社会组织将成为基层治理的重要手段和途径,企业参与社区治理也将成为一种发展趋势。   (六)法治成为社区自治的根本保障
  根据党的十九大报告,到2035年左右,我国基本实现现代化,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。到那时,依宪之治将成为法治的核心要素,法治化一般原理和要求将成为普遍遵循的内在规律,内化为一种信仰文化和主流核心价值观[27]。这是法治现代化的重要标志。德治的道德教化功能在法治基础上逐渐摆脱道德说教,成为一种自律性的精神信仰与追求,从而与法治一并保障“自治”这一核心要素。一方面,“自治”成为基层治理的核心,需要相应的道德约束、精神信仰和法治保障;另一方面,“自治”无法或难以企及的领域需要法治保障,基层社区“自治”难以解决的矛盾纷争及其群众诉求纳入法治轨道解决将成为一种内心信仰和习惯。此即是我们常说的基层治理的自治、法治、德治的“三治融合”。
  注释:
  ①秦晖在《传统十论》一书中所言,“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。”参见佀传振:《村落仪式:乡村社会的结构与反结构—— 一项来自村庄祭祀仪式解读基础上的分析尝试》,《内蒙古社会科学(汉文版)》,2009年第1期。
  ②所谓官批民调,是指当案件进入官府诉讼程序,官府认为案件情节轻微,不值得传讯、审判,或认为事关亲族关系、伦理道德、社會风俗等,不便公开传讯,就会批令保甲、宗族、乡绅、行会等组织或人员进行调处,然后把调处结果回禀官府并销案,在这一过程中官府只进行原则性的指导并对调处结果予以确认,以使调处结果发挥效力。
  ③为了便于围绕主题话语的表述,关于基层社区治理的历史梳理有时使用了“治理”说法,但它在不同历史时期有着不同含义。
  ④所谓乡政村治的治理体系,是指在国家乡(镇)一级设立基层政权,并依法对其进行行政管理;对于广大农村,国家允许村民成立村委会依法实行村民自治。参见许宏刚:《乡政村治:农村社区管理的新模式》,《中国党政干部论坛》,2004年第8期。
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