您好, 访客   登录/注册

行政委托中被委托主体范围的探究

来源:用户上传      作者:

  摘 要:随着公私合作理念的推广,各国以民营化为内容的公共行政改革的不断深入,行政委托已经成为实务中最被广泛运用的公私协力模式。其已经渗入到行政管理领域的各个角落,我们应该重视其所引发的法制效应。文章从行政委托的概念着手,研究行政委托的被委托主体,从理论到实践两个方面探究其范围,并对行政委托进行重新设计。
  关键词:行政委托;被委托主体;范围
  一、行政委托的概念
  我国行政委托这一概念是从域外引入,这时不得不提中国行政法的演进模式,我国模式大多是通过实践来推动立法。以行政委托为例,起初一些行政机关因为工作需要而委托其他组织行使其部分权力,这种方式类似于民法上的委托,但是不同之处在于主体之间的区别。但是该委托行为没有明确的法律法规依据,所以一定程度上来说不具有合法性。由此,《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)针对这一现状规定了委托行为的责任主体,同时肯定该行为作为行政诉讼的受案范围,这样就从侧面肯定该委托行为可以归入行政行为的范畴。但是此法律未对该行为作出明确定义,仅仅从侧面承认其地位。将这种行为明确定义为“行政委托”的是1999年的司法解释,该解释以法律文件的形式赋予其正式的名称。至此,行政委托这一概念被正式提出,进入了公众视野。但遗憾得是,行政委托仅仅作为一个词语被提出,立法对其的介绍只是停留在表面,并没有针对该概念衍生出一系列制度。迄今为止我国并没有法律规范对该制度作出明确规定,这就导致学界对行政委托的相关内容展开研究,并形成不同的观点。学界对于行政委托的概念虽存在一些差异,但是大多是以主体和内容为出发点来进行定义。行政委托的责任主体已经被《行政诉讼法》确定为委托人,对于这一点不存在分歧,但其他方面则未形成统一的认识,存在一些分歧。例如,委托主体、委托的内容、被委托的主体。文章主要对被委托主体展开研究。二、行政委托被委托主体概述
  (一)被委托主体理论研究
  理论界最初在行政主体框架下以“受委托组织”的形式对行政委托展开探讨,总体上分为两种观点。第一种理解是“受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。”这一类观点认为被委托的主体只能是行政机关以外的社会组织,这样就将行政机关完全排除在外。第二种理解是行政机关可以作为上述主体,但是完全将个人排除在外。这一类观点将行政委托分为内部委托和外部委托,而第一种观点认为行政委托只能是外部委托。内部委托主要是机关之间的相互委托,分为纵向与横向委托,可以是上下级之间,也可以是不同职能部门之间。除此之外,还有学者认为被委托主体不仅可以是组织,同时也
  可以是个人。在这种理解下被委托主体扩大为其他行政机关、社会组织和个人。出现诸多不同的理解,一个原因是学者在探讨主体的范围时结合了不同的单行法规定,不同单行法之间的规定各不相同,而单行法之间的不同规定是因為其针对的事项不同。所以,“出现这种差异主要是因为委托事项的不同”,事项直接导致受托主体的范围差异,在单行法中可以成为受托主体的有:行政机关、事业组织以及个人。
  (二)行政委托的当前困境
  我国目前没有统一的行政委托法律规范,没有体系化的行政权力分类。法律规范具有一定的滞后性,立法不可能将所有的行政行为囊括其中,不可能通过法律规范将所有的行政行为一一列举,所以应给予行政机关关于行政委托事项的自由裁量权,在一定范围内其可以将部分权力委托出去。对事项进行概括性列举,而不是正面列举,具有一定的合理性。我国行政委托的发展存在着一定的不足,从受托主体这一层面,主要存在以下两方面不足。
  第一,对于被委托人超出授权范围行使受托事项,涉及超出部分的责任承担在实践中没有予以规定。理论界对此的观点是该行为的后果由被委托主体自行承担,而不由委托机关来替代承担,因为超出授权行为引发的后果是由其自身因素造成的。这一设想会导致出现自相矛盾的现象:被委托人在委托范围内作出行为的时候不是行政主体,但是当其超越授权范围的时候反倒一跃成为行政主体,被委托人居然能同时拥有两种身份。考虑到这一问题,那么由委托机关继续承担被委托人超越授权的行为后果是否就合理呢?这又导致另一个问题的出现:不论是委托范围内的行为还是超出委托范围的行为一概由委托机关来承担后果,那被委托人就缺乏实际约束,将会丧失责任心,即使委托机关在承担责任后向责任者追偿,也会在一定程度上造成执法成本增加。行政委托出现的本身目的就是为了节约执法成本,提高行政效能,而这种情况出现恰恰违背了其初衷,所以应该探究一条新的路径来化解这一难题。
  第二,对委托中的追偿责任的制度设计不完善。目前实践中,关于追偿责任只在《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)中有相应规定,除此之外再也没有立法涉及到这方面的内容。也许在理论上认为委托机关对被委托人具有监督权,但是现实情况却大大不同。当两者因为责任归属产生争议时,实践中欠缺一个成熟完善的解决机制。所以,应该将两者之间责任承担作为切入点,设计一个完整的追偿制度。
  三、被委托主体的重构
  现在,执法人员的构成开始呈现多样化趋势,不再是以往单一的具有行政编制的人员。生活中比较常见的如政府雇员、辅警等,这些人员大都不具有正式编制,在实践中被公民称为临时工,对其定性一直是理论界探讨的热点话题。以辅警为例,对于其法律地位理论界有两种观点,“一是赞同其是行政授权,为独立的主体,可以以自己的名义行使职权,认为其权力来自于授予”。有权必有责,相应的其需要承担一定的法律责任。二是赞同其是被委托主体,不能独立的行使职权,由委托机关承担法律责任。在这两种观点中,第二种获得多数的赞同。2016年国务院办公厅的文件明确说明警务辅助人员不具有执法主体资格,只能进行辅助性的工作,不承担法律责任。从该条款我们可以推知此规范性文件认为辅警之类的执法人员是基于委托关系产生的。   总之,不管是出于哪方面的考虑,已经越来越多的私人以接受委托的形式参与到社会管理之中。因此,理论上的发展应结合实践,响应实践的号召,以实践为出发点探究行政委托的内涵。文章探究的问题是被委托主体的范围,结合上文的分析,对其范围进行重构。
  (一)结构形式的设计
  被委托主体主要指行政机关、组织、个人三类。对于行政机关和被授权组织这两类主体作为被委托人学界是没有异议,但是对于个人能否成为被委托人学界存在着不同观点,所以下面重点对个人作为被委托主体进行讨论。
  作为被委托主体的个人可区分为两种类型:以是否享有公务员编制为区分标准,一类为编制内的人员,另一类则是编制外的人员。非行政机关因为自身职能的特点,其相关方面的规定不会像行政机关一样严格。行政机关与非行政机关在机构管理上,因为自身特点的不同直接导致对于其内部人员要求的不同。公务员作为编制内的人员,关于其录用、考核、责任、奖惩都要受到严格的限制,而编制外的人员,被排除在公务员队伍之外,因为其身份的特殊性,对于其管理和责任承担,并没有过多的约束。这样就导致其游离于相关规定之外。没有限制的权力就会导致滥用,所以,在实践中,因为编制外人员不受过多的规定,导致以权谋私的现象随处可见,在一定程度上抹黑政府形象,加大了执法成本。为了规范执法秩序,保护公众的合法权益不受侵害,不仅要对作为被委托人的行政机关的相关行为作出限制,同样要对剩下两类主体的行为作出限制和规范。对被授权的组织进行规范不过多赘述,主要是探讨个人即行政辅助人的行为规范。从以下两个方面着手:第一,个人不论是与机关还是组织相比,都具有一定的不稳定性,机关和组织内部具有管理规范,使其得以稳定有序的运行,而個人难以管理和统一。此外,个人的专业素养参差不齐,很难保证执法的质量和水平。不管是编制内的人员还是编制外的人员,从某种意义上来说,都是接受公权力的委托履行职能的个人,因此行政机关应不分区别的承担二者的行为后果。同时,为了避免行政机关一概包揽违法责任,负担过重,而真正的行为人却免于责任承担的极端现象出现,应该从各个环节进行完善。第二,因为地位的特殊性对其委托的事项具有一定的局限。结合其名称中的“辅助”二字,我们可以推知其承担辅助职能,不能独立完成行政行为的全部,而是承担部分职权。所以,其角色是辅助人、协助人。具体来说,其辅助职能主要表现为两个方面,一是协助完成行政活动。如“协警”,其职能是协助交警管理交通,维护秩序。通过行政辅助人的协助,展开行政管理活动,更好地规范社会秩序。二是进行过程性、准备性活动。其作出的行为不会对相对人产生实质性影响,不会导致权利义务的变更。
  (二)监督机制的设计
  (1)监督被委托主体的意义。第一,有利于体现民主原则。民主原则充分反映了人民行使自身权利的需求。人民利益是一切权力行使的出发点,任何决策不能与人民利益相背离。现在基本的行政组织体制能够满足保障人民利益的要求,能够体现民主原则。但是在行政委托中,出于专业性的考虑,有些事项需要借助行政组织体系之外的主体来完成,而这一主体是不受行政组织机制的约束。在某些程度上,可能会出现损害人权、违背民主原则的现象。所以,为了保障人民的基本利益,需要一定的外部监督来对这一主体进行管理。
  第二,有利于保障人权。保障人权的根本在于避免人权遭受不法侵害,尤其是来自公权力的侵害。为了避免以上情况的发生,需要规范行使公权力主体的行为。公权力通过法律制度赋予给了行政主体,同样也要通过法律对其行为进行调整。这一责任便落在了立法者身上,在行政委托中,立法机关应该要注意对被委托人的范围限制,不能随意扩大其范围,保证吸收进来的人员素质。最重要的是对于责任承担问题的落实,以保护人权为立脚点,规定对相关人的合法权益的保护制度,规范被委托人的行为,达到最终人权保护的目的。
  (2)对被委托主体监督手段设计。监督不能仅仅局限于某一点或某一方面,这样会导致监督不力,监督的最初目的落空。所以,监督应从多个角度着手,全面进行。单一化的监督只会加剧权力的滥用,监督的方式可以从主动和被动两方面切入。被动方式主要是听取被委托人的汇报,定期召开总结大会,由其自己对自身一段时间以来的工作进行汇报和总结。这种监督方式因为太过被动,只是通过只言片语的描述来判断行为人的行为是否合法合理,未免有些脱离实际,沦为主观臆断的产物,所以这种方式单独采用的话不具有实际意义。这时主动方式的优势则突显出来,主动方式的监督主要有定期抽查,这种方式深入到实际工作中,而不是通过主观来判断行为的合法合理性,具有一定的参考价值。在实践中,可以将主动监督方式与被动方式结合,全方位的对行为进行监督。
  参考文献
  [1] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京;北京大学出版社,高等教育出版社,2015:119.
  [2] 黄娟.我国行政委托规范体系之重塑[J].法商研究,2017(05):64.
  [3] 刘莘,陈悦.行政委托中被委托主体范围的反思与重构—基于国家与公务员见法律关系的思考[J].行政法学研究,2018(02):05.
  作者简介:朱思林(1995- ),女,汉族,江苏宿迁人,硕士研究生,研究方向:为宪法学与行政法学。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/4/view-15211593.htm