淮河行蓄洪区发展适应性农业保险支持政策研究
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摘要：保险支持淮河行蓄洪区适应性农业发展是安徽省政府作出的重要决策，如何完善当前的农业保险政策以支持淮河行蓄洪区适应性农业发展是学术界关注的热点问题。文章阐述在沿淮行蓄洪区发展农业保险的重要意义，在明确沿淮河行蓄洪区适应性农业发展方向、分析当前农业保险政策内容及问题的基础上，提出了完善农业保险政策的对策建议。
关键词：安徽;淮河行蓄洪区;农业保险;适应性农业
中图分类号：F333.133.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2020）02-0120-006
农业对气候变化的适应性问题是当前学术界关注的热点问题。[1]调整农业结构、发展适应性农业是气候敏感地区采取的重要的农业适应性措施，既需要农业项目扶持，也需要农业保险政策支持。[2]淮河行蓄洪区是典型的气候敏感地区，既是安徽省防洪工程体系的重要组成部分，又是区内群众生存发展的家园。[3]长期以来，淮河行蓄洪区内群众舍小家为大家，舍局部顾全局，为保障流域防洪保安大局，付出了巨大牺牲。近年来，安徽省委省政府高度重视淮河行蓄洪区脱贫攻坚、防洪保安、产业发展和社会事业建设，出台了一揽子支持政策，打出了一套“组合拳”。2018年3月9日，安徽省农业委员会印发《行蓄洪区适应性农业产业发展方案》，以指导各地适应性农业产业发展;2018年8月30日安徽省人民政府办公厅印发《保险支持淮河行蓄洪区适应性农业产业发展工作方案》，以推进行蓄洪区适应性农业产业发展。但受自然环境制约，淮河行蓄洪区适应性农业发展仍存在不少障碍和阻力，对该地区实现长期稳定脱贫提出了挑战。探讨如何完善淮河行蓄洪区农业保险政策以推进行蓄洪区适应性农业加快发展，具有重要的现实意义。
一、淮河行蓄洪区发展农业保险的重要意义
（一）淮河行蓄洪区农业发展的基本特征
淮河发源于河南桐柏山区，横贯安徽，流经490多公里。安徽淮河行蓄洪区包括16个行蓄洪区及洪洼地区，涉及阜南县、颍上县等19个县（市、区）和1个实验区（具体范围见表1）;共有80个乡镇、486个行政村;现有保庄圩35座、庄台199座。区域面积3199.6平方公里，人口137.55万人。其中，阜南县、颍上县、裕安区、霍邱县、寿县、灵璧县为国家扶贫开发工作重点县，埇桥区为省扶贫开发工作重点县。受功能定位限制，淮河行蓄洪区普遍存在基础设施薄弱、群众生产生活条件差、贫困程度整体较深等问题，是我省脱贫攻坚中最难啃的硬骨头。
当前，安徽省淮河行蓄洪区农业发展面临的主要问题是生产风险高、基础设施薄弱、粮食作物单产低和贫困人口多，农民增收面临较大压力，新型经营主体发展动力不足，区内农业产业减贫效果不佳。
第一，淮河行蓄洪区农业生产风险高。淮河特殊地形导致洪涝灾害频繁，严重制约淮河行蓄洪区农业发展。淮河全长1000余公里，总落差200米，其中安徽省内的中游流长490公里，落差16米，导致上游暴雨迅速汇集到中游后，坡度突然平缓，下泄不畅，极易成涝。1978年以来，安徽省淮河流域于1982、1991、1996、2003、2007年发生5次较大汛情，平均5～8年发生一次较大汛情，每次较大汛情对淮河行蓄洪区农业发展都造成巨大冲击，形成淮河流域洪涝灾害，造成农作物受灾，带来严重经济损失。[4]
第二，农田基础设施不完善，农业机械化水平低。近年来，国家意志在不断加大农村地区基础设施的投资[5]，但由于受特殊自然条件和地理环境，以及行蓄洪区内防洪的特殊任务等方面的限制，区内灌溉排涝设施数量极少，旱不能溉和涝不能排矛盾突出;此外，由于农户长期对区内土地进行开垦，致使路面狭窄，农机设备难以通行，道路交通不便，农业机械化程度不高。[6]
第三，农业产业结构单一，粮食作物产量低。行蓄洪区内农业主要以水稻小麦等粮食作物种植为主，辅以畜牧业、水产养殖和蔬菜水果種植，加之区内涉及乡镇村和农户较多，土地流转程度、生产方式等方面差异较大，一方面，农业适度规模难以形成，粮食作物单产较低，另一方面缺乏高端、特色、高效和绿色农产品种植。如表2所示，淮河行蓄洪区内粮食作物单产普遍较低，如瓦埠湖行蓄洪区粮食单产361.98公斤/亩，远远低于全国粮食作物平均亩产445.82公斤。
第四，行蓄洪区内贫困人口众多，农业生产条件差，减贫压力较大。截至2018年初，安徽省淮河16处行蓄洪区内总人口99.07万人，占安徽省总人口的1.4%。其中，淮河行蓄洪区内建档立卡贫困人口89492人，已脱贫人口55502人，现还有贫困人口33990人，未脱贫人口依然占行蓄洪区总人口的3.43%，高于安徽省贫困人口发生率的2.2%和全国贫困人口发生率1.7%。
另外，行蓄洪区内农户人均可支配收入也同样低于全省平均水平，如蒙洼蓄洪区2014年人均财政收入约5306元，是全省的1/4;农村居民人均可支配收入约9091元，比全省平均水平低3667元。
（二）农业保险对淮河行蓄洪区的特殊重要性
农业是一种高风险产业，淮河行蓄洪区更是如此。农业保险是农业的“稳定器”和“助推器”，对于保障淮河行蓄洪区农业发展和农民生产生活意义重大。
一是发展农业保险有利于增强淮河行蓄洪区农业抗风险能力。当前，“靠天吃饭”仍是淮河行蓄洪区农业最突出的自然属性，抗风险能力差是淮河行蓄洪区农业发展面临的最突出问题。没有农业保险的庇护，当地农民常常是“一次受灾，三五年难翻身”。针对淮河行蓄洪区特殊的自然地理条件和自然灾害多发、频发、损失大的特点，通过农产品产量保险可以防范自然风险，通过再保险和巨灾保险还可以进一步分散风险，保障生产安全，提升抗风险能力，完善农业保险政策制度能够扭转农业“靠天吃饭”的局面。
二是发展农业保险有利于提升淮河行蓄洪区农业发展质量。受淮河行蓄洪区功能定位的限制，区内产业发展空间有限，农业产业规模较小，产业融合度较低，减贫效果不明显，群众收入普遍偏低。完善淮河行蓄洪区农业保险制度，开展农机具保险、农业设施保险、雇工责任保险、品牌粮食收入保险、特色种植保险、特色养殖保险、特色林业保险等，既能使现有的新型农业经营主体稳定预期、加大投入，也能吸引更多新型农业经营主体到行蓄洪区发展，推动行蓄洪区由传统农业向现代农业转型升级。 三是发展农业保险有利于提升淮河行蓄洪区内贫困群众脱贫内生动力。“一次重灾，即刻返贫”是淮河行蓄洪区贫困群众的真实写照。过去因洪涝灾害频发，很多贫困户都是“一根绳子一张床、一套衣服四季穿”，既不敢置办家当，也不敢发展产业，随时准备转移。近些年，贫困群众生产生活条件虽有明显改善，但得过且过和“等靠要”的思想仍比较突出，其中一个重要原因就是对洪涝灾害的恐惧大于发展生产的信心。目前，颍上、阜南、霍邱、寿县等沿淮4县贫困人口仍达30882户、66353人，贫困发生率4.75%，高于全省2.5个百分点，阜南、霍邱还是全省9个深度贫困县之一，急需通过农业保险，消除贫困群众发展顾虑，提升自我发展能力，从而实现高质量稳定脱贫。
二、淮河行蓄洪区适应性农业发展方向
淮河行蓄洪区内农业生产条件特殊，根据安徽省《行蓄洪区适应性农业产业发展方案》要求，应立足资源禀赋，因地制宜，发挥农业保险引导作用，调整农业产业结构，突出特色农业产业地位，把握适应性农业发展方向。
（一）培育优势主导产业
科学调整农业产业结构，着力推动种植业、畜牧业、水产养殖业和林业发展，促进各行蓄洪区形成优势主导产业。一是充分发挥行蓄洪区存水泄洪功能，大力调整种植结构，发展种植业。在行洪蓄区内地势相对较高的区域，重点发展小麦等越冬作物和传统水稻以及蔬菜等“秋延后、春提前”设施栽培作物，避开汛期，同时注意在水利条件好的水稻产区继续稳定水稻生产，推广高档优质稻米。二是实行植草护坡，播草固土，種草养畜。支持行蓄洪区推广种植优质矮秆牧草，如燕麦草、黑麦、小黑麦草。利用行蓄洪区内地势低、洼地多、水资源丰富的特点，大力发展家禽养殖业，如水鸭养殖。三是发挥沿淮行蓄洪区非耕地资源优势，发展水产养殖。在行蓄洪区发展稻渔综合种养，培育绿色“稻渔”品牌，促进行蓄洪区水域生态系统良性循环。四是因地制宜发展行蓄洪区木本油料和特色经济林。促进油茶、薄壳山核桃产业成为行蓄洪区林业产业扶贫和农民增收的重要产业。因地制宜发展林下经济，重点发展林下种植、养殖和食用菌培植。
（二）推动一二三产业融合发展
充分利用淮河行蓄洪区自然资源优势，推动农业产业化、促进农业与旅游业、服务业融合发展。一是推动农业产业化进程。建设优质规模农产品原料基地，促进农产品加工业转型升级，拓展农业新业态，培育龙头企业，创建农产品品牌。二是充分发挥行蓄洪区湿地、森林、人文历史等特色资源优势，发展休闲农业和乡村旅游。三是充分利用互联网平台，引导新型农业经营主体发展农业电商，大力培育本土化农业电商企业，促进蓄洪区农特产品网上销售。
（三）培育新型经营主体
新型农业经营主体带动是实现小农户与现代农业有机衔接的重要途径，是淮河行蓄洪区发展适应性农业的必然选择。一是发展现代农业产业化联合体。积极引导行蓄洪区各类农业经营主体联合与合作，构建以龙头企业为核心、农民合作社为纽带、专业大户和家庭农场为基础的产业化联合体，加强合作社之间的联合共营，降低交易成本，延伸产业链，增强竞争力，实现规模经济。[7]推动联合体内各经营主体之间实现产业联结、要素联结、利益联结。相关涉农项目资金，倾斜支持行蓄洪区内龙头企业、农民合作社、专业大户和家庭农场。大力培育行蓄洪区本土龙头企业，引导种养专业大户发展规模适度的家庭农场，鼓励农民合作社内有条件的成员发展农户家庭农场，引导企业和返乡能人带头创办农民专业合作社。二是发展社会化服务组织。加快培育行蓄洪区农业社会化服务主体，优先支持行蓄洪区建设乡镇“一站式”公共服务中心、村级服务站点，大力发展合作服务组织、服务型企业、社会服务组织等经营性服务组织。
三、行蓄洪区适应性农业保险政策及问题分析
（一）当前实施的农业保险政策类型
为补齐淮河流域行蓄洪区基础设施短板，加快适应性农业发展，助力脱贫攻坚，安徽省出台了一系列农业保险等相关政策，涉及促进农业产业发展、培育新型农业经营主体和助力脱贫攻坚等多种农业保险类型，如表3（1）和3（2）所示。
农业产业保险加快适应性农业产业发展，增强自我发展能力，促进行蓄洪区农民增收。农机具保险、农业设施保险、农产品品质保险、雇工责任保险以及鲜活产品运输保险等，降低了新型农业经营主体生产和市场风险，吸引了新型农业经营主体投入到适应性农业发展。脱贫攻坚类保险聚焦贫困户“二不愁三保障”和持续增收。
（二）存在的主要问题分析
上述农业保险措施对促进淮河行蓄洪区适应性农业发展取得了一定的效果，但仍然存在一些不容忽视的问题和困难。
一是大灾风险分散机制不健全。自2007年中央一号文件提出建立农业风险防范机制以来，安徽省在建立大灾风险防范机制上作出了积极努力，但面对淮河行蓄洪区自然灾害频发、赔付率高的现实情况，仍显得势单力薄。如果不建立逐级风险转移和分摊机制，保险公司在特大农业灾害面前会显得无能为力，或因巨额的赔付拖垮保险公司。目前，对于巨灾风险的防范仍未上升到国家层面，政府兜底农业巨灾风险，既缺乏具体的政策，又未形成制度性安排。因此，淮河行蓄洪区农业保险政策的落实力度不足，农业保险从直保到再保到巨灾风险消除的过程不完善，政府和市场两个力量运用不协调，农业保险流程不顺畅，农业保险体系运行不稳定等问题突出。
二是保险保障能力不够强。主要体现在：农业保险保障程度较低、农业保险服务水平不高、保险产品设计不精准等方面。行蓄洪区发展农业保险未能精准聚焦农业产业化龙头企业、适度规模家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体的生产特点，存在“一刀切”的现象，农业保险对现代农业发展的支撑作用没有完全发挥出来。例如，寿县是育肥猪养殖大县，全县生猪出栏量超过100万头/年，按照地方特色农业保险补贴要求，县级财力每年仅能补贴10万头，为全县养殖数量的10%，造成养殖大户每年仅能保障4至5个月、散户保不了的局面。 三是基层保险服务体系不完备。淮河行蓄洪区基层保险人员和经办保险机构沟通不畅，导致基层服务网络建设整体进度缓慢，覆盖率较低。农业生产受生物学特性制约，损失价值难以确定，定损时间与方法的认定、受灾面积受灾程度的认定、勘察时机和索赔时效、赔偿标准的制定等还不够精准。部分经营主体因为土地流转手续不够完备，如不能够提供土地确权证明，土地流转标的不具体，无法核实实际种植面积，不符合监管部门投保相关规定，致使投保率偏低。
四是农民对农业保险的认识还不到位。政策性农业保险是一种由政府引导、保险机构市场运作、农民自愿购买的特殊类型保险，“普惠制”和“大数法则”是其运行基础。但由于农民群众对政策性农业保险开展的目的意义、基本原则、长期性认识不足，特别是面临重大自然灾害时，农业保险的赔付水平相对较低，农民在保险方面的获得感不强，导致投保积极性不高。
四、完善淮河行蓄洪区适应性农业保险政策建议
完善农业保险政策体系，支持淮河行蓄洪区适应农业发展，需要长期努力、多措并举、持续发力。
一要建立和完善淮河行蓄洪区农业保险大灾保险分散机制。2017年我国已提出在安徽等13个粮食主产省份实施农业大灾保险，鼓励各地因地制宜探索创新农业大灾保险模式。安徽省应进一步探索建立淮河行蓄洪区大灾救助基金，作为一种制度安排，支持保险公司购买再保险分散风险，并对超赔付部分予以援助或贷款支持。按照“多方参与、风险共担、多层分散”的原则，支持淮河行蓄洪区各市县财政购买大灾保险，变灾后救灾为灾前保险，灾后定损理赔，形成一种有政府投保、保险机构运作的机制，使大灾风险的防范由单纯的政府承担分散为“政府+市场”的制度安排，常态化运行，确保大灾之后迅速恢复农业生产的资金需要。
二要加大对淮河行蓄洪区农业保险的财政补贴。落实“中央保大宗、地方保特色”的要求，继续加大对淮河行蓄洪区特色农业保险支持力度，加强保险产品开发，对区内发展的特色种植、特色养殖、特色林业等产业做到“愿保有保”;增加省级财政特色农业保险保费奖补预算，降低奖补门槛限制，减轻市县财政负担，力争做到“愿保尽保”。增加財政农业保险补贴品种，将中央财政补贴的芝麻、花生、马铃薯和育肥猪保险全部纳入补贴范围。例如，如果将育肥猪保险纳入省级政策性保险目录，市县财政补贴将从70%降至15%，从而减轻市县财政负担，市县投入资金在保持不变或减少的情况下，便能满足全部投保需求。
三要完善农业保险基础服务体系，保证农业保险实现贫困户全覆盖，提高淮河行蓄洪区农业保险对脱贫攻坚的支持力度。政府牵头引导基层农业保险服务机构建设农业保险专业服务团队，着力解决受灾后现场勘察、受灾程度认定和赔付等问题。同时，政府还应探索开展扶贫收入保险试点，将淮河行蓄洪区内建档立卡贫困户的畜禽、农作物、林木及其种养殖生产设施纳入保险范畴，为贫困户脱贫提供风险保障，并及时总结试点经验，形成可复制可推广的制度成果。围绕“四带一自”“三有一网”“三业一岗”等扶贫模式，提高农业保险助力脱贫攻坚的质量和水平，推动农产品上品牌、上品质、上规模，带动淮河行蓄洪区贫困群众走出一条适应性农业产业发展之路。
四要加强对淮河行蓄洪区农业保险的宣传力度。充分利用电视广播、报刊、网络媒体、微博微信客户端等形式，深入宣传农业保险的重要意义、政策内涵、险种条款、理赔程序、责任范围，使农业保险为农民所认知，做到家喻户晓、人尽皆知。将我省支持淮河行蓄洪区脱贫攻坚、发展适应性农业产业的各项政策与农业保险政策有机结合，深入淮河行蓄洪区开展专题宣传解读活动，强化区内农民风险意识、忧患意识，切实提高淮河行蓄洪区农民运用农业保险抵御各类风险的主动性、积极性。
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（责任编辑 蔡华玲）
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