国家公园生态补偿法律关系探究
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摘 要：国家公园生态补偿制度的建立是新时期建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重要内容，文章以三江源国家公园试点出发，对国家公园生态补偿法律关系进行分析，以期从法学理论的角度上为国家公园生态补偿的建立提供对策建议。
关键词：生态补偿;国家公园;法律关系;三江源
国家公园为主体的自然保护地体系的建立是我国新时期生态保护的重要方向。从2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《建立国家公园体制总体方案》以来相继设立了包括三江源国家公园在内的十个国家公园试点，并在此基础上提出健全国家公园生态保护补偿政策等方面的内容，由此可见，国家公园生态补偿法律制度是国家公园体制建立中的重要内容。
一、国家公园生态补偿法律关系内涵
生态补偿法律关系，是指补偿主体和其他相关利益主体在补偿活动过程中，根据有关法律法规政策所形成的以补偿权利和补偿义务为内容的社会关系。由于我国对国家公园建设起步较晚，学界当前对国家公园生态补偿的研究较少，不同于西方国家公园生态补偿的发展道路，我国的国家公园生态补偿是从传统的生态补偿模式直接“嫁接”过来的。国家公园具有其特殊性，与传统的森林、大气等单一生态要素的生态补偿不同，国家公园生态补偿需要将整个区域范围内的生态系统进行综合性的考量。
（一）生态补偿法律关系的主体
生态补偿法律关系的主体是指在生态补偿过程中享受权利和承担义务的利益主体，例如：国家、自然人和社会组织等，国家公园生态补偿法律关系的主体按照主体的权利、义务内容可以分为补偿主体和受偿主体。例如：《三江源国家公园管理条例（试行）》中第六条和第四十七条提出当地政府就是国家公园生态补偿的最主要的补偿主体。从实践来看，在三江源国家公园生态补偿实践中，主要是以公园内的农牧民。公共服务领域所涉及主体、教育机构、学生等为受偿主体。
（二）生态补偿法律关系的客体
生态补偿法律关系的客体应当是主体做出法律行为所指向的特定对象，是相关权利和义务的承载体。笔者认为它包含两个方面的内容，一是对为生态环境做出正效应的主体的补偿，无论是经济补偿或者其他形式的补偿。二是指整个生态环境的系统，特别对于国家公园，与传统中存在的湿地、森林、野生动物保护区不同，其更为关注整个区域自然生态系统原真性、完整性的保护，不仅仅只是自然景观，还具有很高价值的文化、科学价值。
（三）生态补偿法律关系的内容
生态补偿法律关系的内容是指主体依据生态补偿的法律法规所规定的享有的权利和应当履行的义务，是根据特定的法律规定将相关主体的权利与义务进行界定，同时影响到具体的客体。例如在《三江源国家公园管理条例（试行）》第六条中规定了青海省政府作为国家公园生态补偿的主体的同时，还应当承担积极推动流域省份支持三江源国家公园建设的相关内容。
二、从三江源实践看国家公园生态补偿的难点
三江源地区是我国重要的生态功能区之一，素有“中国水塔”之称。早在2005年，我国便开始了对三江源地区的生态补偿规划。10多年来，青海省和国家有关部委已经在三江源地区逐步开展了形式多样的生态补偿与生态保护政策措施。2016年三江源国家公园试点建立，但其生态补偿并没有相应的进行改革。因此，从三江源国家公园改革的目标以及补偿实践来看，生态补偿长效法律机制还远没有建立起来，主要存在以下问题：
（一）生态补偿主体范围狭窄
无论从《三江源国家公园管理条例（试行）》还是从国家公园生态补偿的实践中看，三江源地区的生态补偿资金主要来源于政府，而且是以中央政府作为主体的纵向生态补偿。这就造成了补偿主体的单一性，并没有形成多元化的补偿主体，从而不仅仅造成了国家中央财政与地方政府财政义务过重，而且会忽视多元主体的参与，难以将生态补偿的资金来源由“输血式”变为“造血式”。对于受偿主体来说，三江源国家公园主要是以公园内的农牧民、公共服务领域所涉主体、教育机构、学生等为主体，尽管所涉及的受偿主体范围已经有了明显的扩大，但是要形成长效稳定的生态补偿法律制度而言，其仍然有扩大的必要性。特别的对于国家公园管理结构来说，其不仅承担着相应的国家公园管理职权，而且还有着组织开展自然资源调查、监测、評估、编制自然资源资产负债表等一系列的其它任务。因此，尽管国家公园管理机构属于国家的派出机构，但是也应当成为一个独立的受偿主体。
（二）生态补偿内容存有缺陷
生态补偿的内容所涉及的是相关利益主体之间的利益再分配，是一个利益再平衡的过程。目前三江源国家公园生态补偿标准过低且尚未形成弹性稳定的生态补偿标准确定机制。近年来，国家通过各种补偿方式对三江源地区投入了大量的资金，但是这些资金的投入并没有考虑到三江源地区地处高寒，确定补偿数额的标准与三江源地区的实际情况相比明显偏差。园区内的牧民人尽管可支配收入在2017年达到了7272元，增长速度很快，但相较于全省乃至全国相比差距仍然十分悬殊。同时，生态补偿标准不应当是一成不变的，应当通过制度设计在社会因素发生变化的时候，能够及时调整，以适应生态环境保护的需要。三江源地区自2005年就开始启动三江源生态保护和建设工程，但是，生态补偿的标准自确定后，并没有进行相应的调整，补偿标准在时间维度上不进行稳定弹性调整并不合理，直接制约了生态补偿法律制度对于生态环境外部性内部化的能力。
（三）公众参与度不足
生态补偿的根本目的就是平衡生态保护背后的利益相关者的利益关系，因此，在相关法律政策制定的过程中，公众参与是必要的，一方面公众参与能够提高决策的科学性，使得政策能够顺利实施。另一方面，公众参与就是监督的一种手段，作为利益相关者必然会对生态补偿的实施保持一种审慎的态度和高度的关注。但从三江源国家公园的实践来看，公众不仅仅主动参与意识缺乏，而且参与的途径也少，只是被动的接受政府进行的相关补偿，但是往往其相关权益没有得到合理的补偿，难以形成对生态补偿事前的监督以及达成利益上的平衡，其生态补偿的效果自然大打折扣。 三、完善国家公园生态补偿的具体思路
（一）完善国家公园生态补偿法律制度的主体范围
完善国家公园生态补偿主体范围是解决在国家公园生态补偿实践中的“由谁来补，补偿给谁”的关键性问题。目前，实践中国家公园生态补偿法律制度中的补偿主体仅仅有国家政府，受偿主体有园区居民、公共服务领域所涉主体、教育机构等。笔者认为，目前狭窄的主体范围尚不完善，难以支撑起长效稳定的生态补偿实践。因此，需要从国家公园利益相关者的角度出发，结合国家公园建设的实践，完善国家公园生态补偿法律制度的主体范围。笔者通过对补偿主体与受偿主体的判定，制作下表：
（二）确定科学的国家公园补偿标准
生态补偿标准的科学确定是生态补偿法律关系中的关键性问题，对于国家公园受偿主体来说，其实质上是因为在保护国家公园生态环境中付出了相应的经济成本，其中既包含主动的建设、保护、修复国家公园生态环境的成本，还有因生态环境保护的需要而被动丧失的发展机会成本。目前有多种生态补偿标准的计算方式，例如生态系统服务价值法、机会成本法、市场法、意愿调查法等，但是笔者认为这些计算方法一方面具有较低的操作性与实际不相适应，另一方面难以完美的协调国家公园利益相关者的各种利益。因此，笔者建议以实际受偿主体相关利益的损失成本进行计算为主，辅之以必要的发展机会成本进行计算。相关利益的损失不仅包括因保护环境而禁止利用国家公园内生态资源受到的损失，还包括建设、修复国家公园的费用。而对于发展机会成本的计算则要综合当地人口规模因素、经济发展状况、民生公共服务等进行确定。即形成实际环境损失加发展机会成本相结合的二元补偿标准确定模式，针对不同的受偿主体，根据上述的生态补偿标准确定思路科学制定生态补偿标准。
（三）构建公众参与路径
构建国家公园管理局与国家公园社区协商平台，国家公园运行过程中离不开当地居民的参与，一方面社区居民的人文环境已经成为了国家公园遗产文化中的一部分，强制将其排除有违国家公园建立的原真性、完整性;另一方面，社区居民是建立国家公园中不可忽视的相关利益群体。因此，将国家公园内的社区居民引导参与国家公园的管理，对于生态补偿制度的决策和实施具有非常重要的作用。特别对于三江源国家公园，园内分布有大量的藏族居民，面对不同民族的风俗与生产生活方式，如果没有对生态补偿等生态环境保护政策的充分协商与沟通，难免会对法律政策的实施产生影响。引导社区居民参与国家公园的管理应当从立法上给予保障，并规定相应的可操作机制予以保障。
四、结语
国家公园生态补偿法律关系的研究，為完成我国国家公园体制改革作出了相应的贡献。同时，也应当看到，对国家公园生态补偿法律关系的研究只是建立统一、规范、高效的中国特色国家公园体制中的一部分，还需要与其他制度相配合才能将人类共同的生态遗产保护好，并完好无损地留给我们的子孙后代！
参考文献
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