农民工市民化困境与新一轮户籍制度改革反思
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摘要：自2014年启动的新一轮户籍制度改革，是以实现农民工市民化为主要目标，各级政府和各职能部门共同配合实施的全方位户籍制度改革。新户改虽然在很多领域取得了显著成效，但是并未从根本上解决农民工市民化困境问题，通过反思新户改的实施进程，文章认为，农民工市民化困境的根源在于新户改政策仅着眼于城市内部不同人群的福利失衡，忽视了城市之间福利水平的巨大差距。进一步推进户籍制度改革，应从城镇化战略上加大对中小城市的扶持力度，先缩小城市之间福利水平差距，再解决城市内部福利分配失衡。
关键词：农民工市民化;困境;新一轮户籍制度改革;反思
中图分类号：D631.42 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2020）04-0054-008
新一轮户籍制度改革是指以2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25號）为起始标志，以实现农民工市民化为主要目标，由中央政府发起，地方政府具体实施，各部门共同推进的全方位户籍制度改革。新户改实施五年以来，在统一城乡户口登记制度、调整完善户口迁移政策、推动基本公共服务均等化、清理整顿户口登记历史遗留问题、深化户籍制度综合配套改革等方面都取得了较大的进展。但是，在取得成绩的同时，也存在着比较突出的问题。最核心的问题是，作为新户改主要目标的农民工市民化进展有限，一些地方在改革过程中甚至出现了对这一政策目标的回避、曲解和异化。究其原因，既有各地出于自身利益采取的策略性行动因素，更在于户籍制度改革的顶层设计与城镇化进程不断深化所表现出来的新特征不相适应。要破解户籍制度改革路径与目标的冲突，有效推进农民工市民化，需对新一轮户籍制度改革的历程进行系统性反思，深入研究进一步推进户籍制度改革的战略路径。
一、新一轮户籍制度改革的实施进程
户籍制度建立的标志是1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布。在计划经济时期，户籍制度曾经为国家工业化的推进作出过重要贡献，但也付出了城乡差距加大、经济结构僵化、社会公平丧失等方面的巨大代价。伴随着改革开放大幕的拉开，户籍制度也开始了改革的进程。从20世纪80年代起，户籍制度经历了三轮比较重要的改革：第一轮户籍制度改革以1984年中央一号文件允许务工经商的农民自理口粮到集镇落户为标志，一直持续到90年代中后期城市国企改革和就业市场化改革时期。这一轮改革使得城乡人口迁移的限制开始松动，并通过建立暂住证和身份证制度，实现了人口管理制度从户籍管理向人户管理相结合的转变。第二轮户籍制度改革从20世纪90年代中后期开始，持续到21世纪初。这一轮改革的主要特点是以小城镇户籍改革为核心，以在世纪之交中央连续出台的几个关于小城镇户籍管理制度改革的意见为标志，开始允许有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民在县级市及以下城镇落户，同时各地也出台了一些地方性户口制度（如蓝印户口），以解决农转非指标不足的问题，为后来的改革做出了探索。在这之后，户籍制度改革进入一段徘徊和酝酿时期，直到第三轮也就是本轮户籍制度改革的开启。
（一）中央层面改革的启动
2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），拉开了新一轮户籍制度改革的序幕。国发〔2014〕25号文件就进一步推进户籍制度改革提出了三个方面共十一条具体的改革措施。主要包括以全面放开放宽各类城市落户条件为核心的户口迁移政策调整、以建立城乡统一的户口登记制度和居住证制度为主要内容的人口信息管理模式创新、以保障农业转移人口及各项权益为导向的配套改革措施。国发〔2014〕25号文件的出台，为新一轮户籍制度改革确立了纲领性的指导方针。
配合国发〔2014〕25号文件的有关精神，2015年10月的国务院常务会议通过了《居住证暂行条例》。《条例》规定公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，就可申领居住证。同时，《条例》还规定了居住证持有人可以享受县级以上人民政府及有关部门提供的一系列基本公共服务和便利条件。居住证制度的建立，在一定程度上解决了非户籍人口的基本公共服务问题。
针对农业转移人口市民化进展缓慢的问题，2016年2月，国务院专门印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）。该文件明确了四类落户重点人群，对各类城市的落户条件做出严格规定，为推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖给定了明确标准，还从财政转移支付、新增建设用地指标以及预算内投资安排等方面为建立农业转移人口市民化激励机制提出了具体意见。
2016年10月，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发〔2016〕72号）。配合当年的政府工作报告中所提出的三个1亿人目标，《方案》要求到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。“1亿人落户”的方案从内容上进一步对户籍制度改革进行了深化，提出了更为具体的改革目标，并要求进一步放宽各类城市落户门槛。
至此，新一轮户籍制度改革的主体框架基本构建完毕，标志着户籍制度改革进入新的阶段，由上述四份文件和法规共同构成的户籍制度改革的顶层设计方案，也成为各地各部门推动改革的根本性参考依据。
（二）各部门配套政策的实施
户籍制度改革的重点在于去除附着在户籍身份上的各类利益，因此与户籍制度相关的各类配套改革的同步推进就显得尤为重要。在国发〔2014〕25号文件出台之后，与户籍附着利益相关的各行业部门相继出台了配套改革措施。
公安部作为户籍制度改革的牵头部门，根据国办发〔2016〕72号文件的要求，对全面放开放宽重点群体的落户限制、调整完善各类城市的落户政策作出了新的具体部署。同时，加紧推进户籍管理信息化，建设国家人口基础数据库，为改革提供技术和数据支撑。 国家发展改革委围绕国家新型城镇化战略和“十三五”规划制定的角度，配合国务院文件提出推进户籍制度改革的意见。为落实《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，自2014年起，国家发展改革委先后分三批将全国200多个不同类型的城市纳入国家新型城镇化综合试点，并将推动农业转移人口市民化作为首要试点任务。2018年和2019年连续两年的新型城镇化重点任务，也均将“放宽城市落户条件”、“推动在城市就业的农业转移人口落户”作为第一位的目标，要求各类城市加大放开落户条件的力度。2019年2月印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，进一步明确了放开放宽落户条件的政策导向，并鼓励都市圈内的城市在户籍准入年限累积互认机制上进行制度创新。
教育部通过推进“两为主”和“两纳入”政策，建立了农民工随迁子女教育法规政策体系。根据2016年印发的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出以常住人口规模为依据编制城镇义务教育学校布局规划，明确和强化了流入地政府的主体责任，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围。
人力资源和社会保障部从促进人才和劳动力流动的角度，加快了相关领域的体制机制改革。2019年12月中办国办联合印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，明确提出要全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制，制定完善城区人口500万以上特大城市的积分落户政策，推动实现基本公共服务均等化。
住房和城乡建设部围绕进城务工人员的住房问题，自2017年起，接连出台了一系列政策文件，力图完善城镇公共租赁住房和公积金政策，提出要将符合条件的农民工纳入公租房保障范围，探索共有产权、租住同权等形式，解决进城落户人员的居住问题。
国土资源部为落实国办发〔2016〕72号文件所提出的“人地钱”挂钩的政策设计，制定了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，加快推进农村土地制度改革和完成农村集体土地确权颁证工作，旨在为农民进城落户免除后顾之忧提供制度保障。
财政部积极研究并建立支持农民工市民化的财政政策体系，基于国务院2016年印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》精神，为实现非户籍人口基本公共服务的均等化、推动区域间农业转移人口市民化财政力量的平衡、建立农业转移人口市民化奖励机制、依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益等方面做出统筹安排。
（三）地方户籍制度改革的跟进
户籍制度改革举措的具体落实主要在地方，尤其是城市政府的层面。新户改启动后，各地先后出台了相应的实施意见。总体而言，各地的实施意见是对国务院的进一步细化和呼应，并根据各地的实际进行了具有本地特点的调整。主要特征有以下几个方面。
第一，建立了城乡统一的户口登记制度。绝大多数城市都取消了农业户口和非农业户口性质的区分，统一登记为居民户口，这也是本轮户籍制度改革最鲜明的特点。尽管各地城乡户口的统一仅是在形式上的，但它一方面为后续推动城乡基本公共服務实质意义上的均等化奠定了重要的制度基础，另一方面也标志着地方政府对辖区人口的公共服务歧视由城乡二元层面转变为本地和外来人口的二元层面。
第二，调整完善了户口迁移政策。经过本轮改革，绝大多数的中小城市和小城镇的落户条件已经完全放开，只要具有合法稳定住所（含租赁）就可以落户。部分大城市在落户条件上仍然具有高低不等的门槛，但这些城市基本上都出台了积分落户制度，根据合法稳定地就业和住所、教育水平、创新创业、纳税年限等指标设置积分规则，量化了落户条件。
第三，全面实施居住证制度。在2016年1月《居住证暂行条例》正式生效之后，“居住证”全面代替了“暂住证”。与户口迁移政策调整的情况类似，各地的居住证也存在一定的申领门槛，但从总体上看，居住证的申领门槛远低于落户。同时，各地都赋予了居住证一定的“含金量”，持证者普遍能够在教育、医疗、社保、就业方面享受基本的市民权益，从而有助于全面落实市民化待遇。有调查显示，武汉市持有居住证的外来人口所能享受的各项利益占城市本地户籍居民利益的86.9%，在石家庄市，这一比例已经达到90%以上。[1]
第四，配套改革的同步推进。为确保户籍制度改革取得实效，各地对教育、医疗、社保、住房等相关领域政策进行了全面清理，采取切实措施使现有政策逐步与户口性质脱钩，力求在城乡户口登记一元化的同时，实现城乡公共服务的均等化。例如，重庆市全面梳理了33项与原户口性质挂钩的福利政策，基本实现了辖区内城乡居民基本公共服务的均等化。
第五，与地方人才引进战略相结合。从各地的户籍制度改革实施意见上看，最核心的内容还是对落户条件的设定。对于落户门槛较高的部分大城市和特大城市来说，以积分制为主的落户制度具有明显的高人力资本倾向，或者说落户带有明显的选择性而非普惠性。[2]各大城市普遍将以推进落户为核心的地方户籍制度改革政策与已有的人才引进战略相结合，并引发了数轮抢人大战。从某种意义上讲，户籍仍然是一些城市发展过程中竞争资金、人才等稀缺资源的“自利性”工具。
二、农民工市民化困境的表现形式
新一轮户籍制度改革的一个重要现实背景，就是中国经济发展过程中的“半城镇化”问题日益严重。进入新世纪之后，全国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距不断拉大，并在2013年达到了最高的17.67%。新户改实施以来，推动非户籍人口落户的力度很大，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距在最初几年的确呈现缩小的态势，“两率差”到2016年已下降至16.15%，然而这一趋势并不稳定，到了2017年和2018年，“两率差”又回升至16.17%和16.21%。在统计数据之外，人们也缺乏农民工市民化取得重大突破性进展的直观感受。事实上，农民工市民化这个新一轮户籍制度改革的目标已经在多个方面，以不同的形式陷入了困境。 （一）特大城市户籍管制被实质性强化
中国的户籍制度有两个不同于其他国家户籍制度的特殊功能，人口乡城迁移限制和城市公共品分配歧视。[3]这两大特殊功能存在着一种特殊的对立运动关系，在不同时期相继发挥着主导性作用。从1958年《户口登记条例》出台到改革开放前，为了实现工业化原始积累，维持城乡二元体制，户籍制度的两大功能体现为人口乡城迁移限制和城市公共品供给的非歧视;从改革开放开始到本轮户籍制度改革之前，为了服务于沿海劳动密集型产业发展，户籍制度的两大功能又体现为相对自由的人口乡城迁移和城市公共品供给歧视，农村劳动力被允许进入城市工作和生活，但在基本公共服务方面不能与城市原住居民实现平等的待遇，从而形成低成本劳动力优势的重要来源。当前，在人口红利减弱、农业人口转移动力不足的背景下，户籍制度两大功能的理想组合形式应是自由的人口迁移和非歧视的城市公共品供给。鉴于人口自由迁移已经在各类城市基本实现，公共品供给歧视在中小城市也已基本消除，户籍改革的核心应是解决少数吸纳农民工较多的大城市的公共品供给歧视问题。
但是，从新一轮户籍制度改革的顶层设计来看，落户门槛的降低是依据城市规模而梯度化实施的，即城市规模越大，落户对于合法稳定居住、就业和社保缴纳年限的要求也越高。这样一来，就使得最需要消除非户籍人口公共品供给歧视的部分特大城市在努力方向上变得模糊不清。在“特大城市严控人口规模”的指导原则下，一些外来人口较多的特大城市，近年来重拳出击“清理低端人口”，通过环保、安全、消防等门槛将大量非户籍人口清退，在统计数据上实现了人口规模的有效控制。但这种“清理低端人口”的做法实际上是对作为户籍制度特殊功能之一的“人口迁移限制”的复归。也就是说，这一时期户籍制度改革的趋向在不同类型的城市之间呈现分化态势，户籍制度两大特殊功能——人口迁移限制和公共品供给歧视，在中小城市表现为同步减弱，而在吸纳农民工数量最多的超大城市则表现为同步强化，户籍制度改革进程在超大城市出现了局部的倒退。
（二）户籍利益的剥离和扩散进展缓慢
从20世纪80年代开始，户籍制度改革就沿着利益剥离和利益扩散的二元路径行进。其中，利益剥离是通过形成新的利益分配机制，分流既有制度附着的部分利益，并逐渐地、局部地替代既有制度使其空壳化的过程[4]，而利益扩散是一个制度受益者范围的扩大，新进入者获得预期利益的过程，三十多年来，两种改革路径都曾起到过推动改革的积极作用。当前，新一轮户籍制度改革所采取的仍然是二元路径：一方面通过实施积分制让符合条件的农业转移人口落户城镇，实现户籍利益扩散;另一方面通过实施居住证制度解决一部分非户籍人口的公共服务问题，实现户籍利益剥离。
但是，利益扩散和利益剥离都有一个共同的特征，即它们都将户籍制度改革着眼于单个城市，改革实施的背景是户籍利益的差异集中体现在城乡之间。而随着农村户籍利益逐渐提高以及城市之间发展差距逐渐增大，户籍利益的主要差异已经由城乡之间转变为不同规模城市之间，而一味坚持传统的二元改革路径，将使改革陷入困境。在当前城市之间发展差距较大的背景下，推行居住证制度的利益剥离式改革，使城市非戶籍利益和户籍利益的差距缩小，并导致大城市中的非户籍人口能享受到的城市福利更多，将在客观上促使流动人口进一步向大城市非户籍迁移，从而增大了落户压力和户籍制度改革难度。这一局面又促使各大城市在实施积分落户制度时，不得不对落户人群进行选择，进而形成排斥农民工的“抢人（才）”大战，最终造成人口红利和人口负债在大城市和小城市之间失衡配置，加剧城市发展差距，使利益扩散更加难以推进。因此，在城市之间发展差距取代城市内部发展差距成为地方利益差距的主要形式之后，户籍制度改革二元路径均难以继续推进农民工市民化进程。
（三）按城市规模实施的差别化落户政策遇到成本困境
如前所述，新一轮户籍制度改革在推进非户籍人口落户上的举措，是依据城市规模的不同而实施差别化政策，即规模越大的城市，落户门槛也越高，同时“人、地、钱”挂钩的配套政策也更加倾向于吸纳落户人数较多的大城市，以弥补这些城市吸纳外来农民工落户时可能产生的公共服务成本。
但是，城市规模标准对于推进差别化落户来说是一个过于单薄的标准，无法涵盖不同类型城市在落户成本上的重要异质性。其一，规模相同但外来人口数量不同的城市采用相同的落户标准存在困难，例如，同为特大城市的沈阳和广州，前者的农民工数量仅为后者的15%左右，落户难度显然不同。其二，外来人口数量相同但结构不同的城市采用相同的落户标准也存在困难，例如，成都和深圳，前者的农民工以省内迁移者为主，后者以跨省迁移者为主，由于绝大多数公共服务尚未实现全国统筹，跨省迁移者落户的成本远高于省内迁移者，因而深圳非户籍人口落户成本要远高于成都。其三，规模较小城市的落户门槛低于规模较大城市落户门槛的要求不具有普适性。一些规模较大的城市如哈尔滨、西安，其农民工数量并不多，而一些规模相对较小的城市如泉州、常州，其农民工数量却很多，后者在放开落户方面的困难显然要大于前者，因此规模达到特大城市标准就要求严控落户，达到中小城市标准就全面放开的做法并不普适。其四，规模相同而行政级别不同的城市采取同一种落户标准也不符合实际。高行政级别的城市具有更强的资源再分配能力，能够在更广的范围内集中资源，落户的承受能力强;反之，低行政级别的城市对落户的承受能力弱，例如，同为特大城市的广州和东莞，前者因行政级别高，资源再分配能力强而必然比后者更有能力为落户融资。
（四）农民工落户政策异化为人才落户政策
新一轮户籍制度改革明确以农民工的市民化为核心目标，提出要优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工的落户问题，并且要求除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。2018年12月召开的中央经济工作会议，再一次强调要抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作。 但是，作为执行者的地方政府出于自身财政利益最大化的考虑，普遍把提高户籍人口城镇化率的指标要求与人才引进战略联系起来，使农民工市民化目标发生了异化。例如，北京市设置的积分落户政策具有明显的高人力资本偏向性：在学历上，规定大学专科积10.5分，大学本科积15分，硕士学位积26分，博士学位积37分;在年龄上，规定45岁以下的申请人加20分。相应地，在合法稳定就业和居住以及纳税方面，积分权重较轻，规定每连续缴纳社会保险满1年积3分;在自有产权住所每连续居住满1年积1分，在合法租赁住所和单位宿舍每连续居住满1年积0.5分;工资、薪金以及劳务报酬的个人所得税纳税额平均每年在10万元及以上积6分。显然，年轻高学历的申请者更容易获得大城市的户籍指标，而没有高人力资本特征的非户籍人口，即使在城市工作生活多年，也难以在积分上获得优势。各大城市积分落户实施方案和实施效果的高人力资本禀赋偏向性，与国务院文件所要求的重点推进农业转移人口落户的目标相差甚远。
（五）农民落户城镇时面临退地两难
根据《土地承包法》，在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。这一明显过时的法律条款事实上一直并未执行，各地在实际操作中，对于转到城镇落户的集体成员，只要有承包地且并未与家乡脱离联系的，依然保留其在承包期内的土地承包权。在新一轮户籍制度改革中，各级政府和各部门均明确规定，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，以消除农民工进城落户的后顾之忧。
但是，多数农业转移人口在转户问题上仍然面临两难。一方面，受城市化、工业化的影响，经济快速发展地区的农业生产劳动力成本比第二三产业高，而农业生产收入相对较低，增幅不明显。[5]尽管正式文件明确了转户不与退地挂钩，但放弃农村户口所带来的诸多农地权益不确定性，以及落户城市后面临的高房价和社保缴纳压力的确定性使其难以下定决心转户。另一方面，不转户又确实难以完全享受城市排他性公共服务，尤其是对那些子女处于学龄的农民工。权衡之下，多数农民工对转户还是持观望态度。此外，一些地区在户籍制度改革进程中探索的带有“土地换社保”性质的“创新”又存在着社会公平疑问。这不仅在于通过城乡土地“增減挂钩”的做法是否出于农民和集体的自愿，更在于农民退地后的土地增值收益应在哪些主体间共享并不清楚。在这些重要的理论问题和法律问题尚未解决之前，农民退地、转户也确实不宜快速推进。
（六）农民工迁移方向与迁入地承载能力错配
自改革开放以来，我国关于大城市化和小城镇化战略的理论争论和实践探索始终没有停止，大体经历了从“控制大城市规模，积极发展小城市”到“大中小城市协调发展”，并实质上鼓励大城市优先发展的转变过程。近十几年来，无论是对外融入经济全球化，还是对内发展支柱型的房地产业，大城市相对小城市都有着明显的优势，加之大城市普遍拥有更高的行政等级，很快地实现了资源的集中和人口的集聚。
但是，大城市化所带来的直接后果是农业转移人口市民化的难度加大，原因显然是由于大城市的市民化成本更高。统计数据显示，大城市的房价收入比远高于中小城市，而在地级以上大城市务工的农民工却占据总数的三分之二，表明人口迁移方向与城市承载能力存在明显的错配。大城市化战略，使我国的城镇化在城市内部存在福利分配失衡的同时，强化了城市之间发展水平的另一个失衡，而当后者失衡达到一定程度之后，将会产生大城市非户籍福利高于中小城市户籍和非户籍福利之和的情况，从而使得农业转移人口宁愿到大城市做非户籍居民也不愿意到中小城市做户籍居民。[6]在农业转移人口的这种非市民化预期下，将形成对包括房价在内的城市生活成本的不敏感性，并使得农民工的工资与大城市房价“脱钩”，其在大城市留居的动力甚至需要依靠“成功的幻觉”。[7]总之，偏向大城市的城镇化发展战略导致了人口迁移方向与市民化能力的错配，最终阻碍了农业转移人口市民化的实现。
三、对新一轮户籍制度改革的反思
新一轮户籍制度改革的主要目标是农民工的市民化，但是农民工市民化所面临的上述困境已明确地显示出户籍制度改革路径与目标的偏离，这需要我们对新户改进行系统的反思。
（一）新一轮户籍制度改革的实施特点
第一，中央政府只提出指导意见，地方政府实施中各自为政。自2014年以来的一系列有关户籍制度改革的国务院文件，均以“意见”形式发布，虽然给出了一些鼓励性和禁止性的条款，但地方政府的自由裁量权很大。尤其是在中央层面没有成立由高级领导任组长、统筹各部委共同组成的户籍制度改革领导小组，使得这项非常需要各部门协调配合的改革从顶层设计上一开始就存在先天缺陷。由于户籍制度改革涉及在全国范围的流动人口，很多与户籍相关的福利内容经改革而转向的终极形态就是要实现跨区域的转移接续和高层级的统筹配置，而在缺乏全国统筹、地方政府各自为政的情况下，本应“条条”式推进的政策变成了“块块”式推进，必然使改革效果大打折扣。各地方政府在推进户籍制度改革进程中，由于相关部门之间的利益分隔，未能形成合力，各地的户籍制度改革普遍演变为仅由公安部门牵头推进的一种单项改革，部门间信息不相通，制度不配套，整体治理效果明显不足。
第二，城乡户籍差别受到关注，本地、外来户籍差异关注不足。户籍制度最能让人联想到的就是城乡二元结构问题，本轮户籍改革的最大亮点也正是将各地的城乡户籍统一为居民户籍。但事实上城乡户籍福利的差距在绝大多数地方已经很小甚至倒挂。以户籍分割为基础的城乡二元体制早已由剥夺性结构转变为了保护性结构。[8]真正需要关注并作为改革重点的实际上是基于户籍的地方属性而产生的本地居民和外来人口的福利差距。然而，我国的政府间财政关系，从财权事权的划分到转移支付制度的设计，都是以辖区内户籍人口为基础的，没有考虑人口流动。此外，我国绝大部分的地方税收都来自于企业缴纳的间接税，包括城市外来农民工在内的自然人所缴纳的直接税是非常有限的。[9]因此，地方政府在安排财政预算时，既没有积极性也没有足够财力来满足非本地户籍人口的公共服务需求，在教育、医疗、住房、社保等公共服务领域将本地居民与外来人口区别对待更是一种普遍现象。有研究表明，统一本地城乡户籍的改革措施虽然改善了本地农村劳动力的职业机会，但也挤出了外地劳动力，使得本地与外地户口之间的壁垒有所加强。[10] 第三，考虑了地方政府的落户需求，忽视了农民的落户偏好。地方政府推动农业转移人口落户，一方面是出于要完成上级下达的落户指标，另一方面，也有更重要的目的，通过将农民的户口转为城镇户口而获得用地指标。这在一些中西部省份中的“大城市、大农村”类城市更为明显。但从农民工自身的需求来看，除了少数特大城市和省会之外，其他类型城市的户口对他们来说吸引力很小，而省会等特大城市的户籍普遍严格管制，中小城市和小城镇户籍却对农民工完全放开，甚至还存在强制转户的现象。
（二）政策着眼点：城市内部还是城市之间
新一轮户籍制度改革上述三个特点有一个共同的逻辑起点，就是认为造成“半城镇化”现象的根源在单个城市的内部，福利分配的不均衡主要是城市内部即同一城市的农民工和市民之间的不均衡，因此户籍制度改革只需要各城市依靠自己的力量推动即可。这导致在改革过程中，中央政府只需提出原则性的指导意见，而无须对不同区域、不同类型城市的落户政策进行统筹协调。各地在消除城市内部户籍歧视的过程中，也只需关注本市城乡居民的公共服务均等化，对于外来人口则没有管理的义务。本地农民的落户，所产生的成本可以由农民转户后产生的土地指标来弥补，至于农民是否有转户的需要以及对不同类型城市户口的偏好，很少在地方政府的考虑范围内。
事实上，随着城镇化的发展，城市福利配置的不均衡绝不仅仅体现在城市内部，而是更多地体现在不同城市之间。城市之间的不均衡不仅体现在收入水平上，还体现在各类公共品上，例如基础设施、公共服务、文化氛围、竞争环境、消费选择、就业机会等。因此，城市之间的福利差距早已超过城市内部不同户籍身份居民的福利差距，成为了城市福利配置失衡的最主要形式，而忽略城市之间福利差距，仅聚焦于城市内部福利差距的户籍制度改革，必然会使农民工市民化陷入困境。
在城市之间福利差距很大时，大城市非户籍福利水平将极有可能超过小城市户籍和非户籍福利之和，使得农民工宁愿到大城市做非户籍居民，也不愿到小城市做户籍居民，这就使得大城市面临越来越大的人口压力，非户籍人口落户的难度越来越大。此时，为实现“1亿人落户”的目标，从宏观上只能采取中小城市放开，部分大城市设置门槛，特大城市严控的做法，这一方面造成城市体系中“农民工迁移方向与迁入地承载能力错配”，另一方面也在客观上造成“特大城市户籍管制实质性强化”，同时这种按城市规模单一标准设置的落户门槛梯度化原则也将遭遇“差别化落户政策的成本困境”。各城市各自为政的户籍改革往往只能顾及本地农业转移人口，针对外来农民工“利益扩散和利益剥离均进展缓慢”，进一步加剧“农民工转户时的退地两难”。特大城市为了完成落户指标任务，不得不采取积分落户等人力资本筛选机制，从而造成“农民工落户政策异化为人才落户政策”。因此，仅关注城市内部的福利分配的差距，忽略城市之间发展失衡对户籍改革效果的影响，并将户籍制度改革由各个城市分别实施的这种改革路径亟待调整。
四、进一步推进户籍制度改革的政策建议
从前面的分析可知，破解农民工市民化难题的钥匙是将户籍制度改革的着眼点从城市内部转向城市之间，通过缩小不同类型城市发展水平的差距，扭转人口向大城市过度集中的态势，从而缓解大城市非户籍人口落户的压力，进而为大城市推进以农民工市民化为目标的户籍制度改革赢得空间。具体来说，需要短期政策和长期政策相配合。
（一）短期政策：以先非户籍利益再户籍利益为逻辑顺序加大对中小城市的扶持力度
要破解城市之间发展水平的失衡，需要先破解非户籍利益的失衡再破解户籍利益的失衡。因为作为非户籍利益的基础设施、产业园区、商业中心、治安环保、文化娱乐设施等公共品的正外部性较强，对其投资产生的经济和财政效益较多，对地方政府更有积极性。同时，城市非户籍利益水平的提高也会对教育、医疗、社会保障等户籍利益水平的提高有促进效应，从而更有助于总体上缩小不同城市之间的福利差距，提高中小城市的吸引力。
首先，要以产业发展为依托提升中小城市的就业创造能力。中小城市应选择竞争性强、成长性好、关联度高的特色产业作为主导产业，有条件的地区应以规范、集约的产业园区为平台，吸引与特色主导产业相关的大中小企业向园区集中。要以骨干、龙头企业为重点，打造具有影响力的地区品牌，提高产业竞争能力。要积极发展资金投入小、就业门槛低的生产性服务业和社区服务业，鼓励本地区有实力的民营企业家、外出务工成功人士带着资金项目来创办实业，最大限度地创造非农就业机会，提升城市经济活力。
其次，要科学合理地规划中小城市发展的空间布局。城市发展规划要与产业发展、基础设施和公共服务规划等配套措施协调推进，保障农业转移人口公平享有就地城镇化的成果，不断满足人们多层次、多样化的需求。要在区域和国家发展的整体规划中寻找自身的准确定位，科学评判城市自身的人口变化趋勢和综合承载能力，分类实施集聚和收缩战略，制定合理可行的发展规划，避免出现因规划不科学而产生无序建设、资源浪费的问题。
最后，要通过加强基础设施和公共服务建设来提升中小城市的人口吸引力。应改变以往政府直接操作的城镇化建设思维，在各类基础设施和公共服务项目建设中，应允许和鼓励民间资本参与。尤其重要的是，中小城市政府要为民间资本创造一个公开透明的、公平竞争的经营环境，使投资者获得稳定的回报预期。同时，还应进一步加大体制机制改革力度，要提高中小城市服务外来人口的能力。对此，要积极探索中小城市与中心城市的教师、医师交流的机制，实现优势资源共享;加大对中小城市的社保投入，提高社保水平，探索构建省级区域层面的社保统筹机制;增加对中小城市劳动力的培训投入，培养专业技能型劳动力，增强其吸纳转移劳动力的就业能力。
（二）长期政策：通过实施分散型城镇化战略推动农民工市民化
要构建以分散化为基本导向的城镇化发展战略。分散型城镇化战略绝不等同于20世纪80—90年代以乡镇企业为主导的小城镇战略，而应该是以依托中心城市辐射带动、专业化制造业生产主导、具备便捷的交通基础设施、具有鲜明地方特色和良好人居环境的中小城市为重点的分散型城镇化。为此，要有计划地引导重点高校、大型企业等优质社会资源向中小城市布局，将大型会议、重要体育赛事的举办地设置在中小城市，提升中小城市的吸引力。构建大城市和中小城市之间畅通的人才流动通道，制定中小城市产业发展和人才落户的鼓励政策。改变过于依赖行政等级的资源分配体制，探索城市行政层级扁平化改革，增加中央、省级直管城市数量，提高对县级区域的转移支付力度，提升基本公共服务支出的财政统筹层级。扩大高速公路、高速铁路、机场的铺设建设范围，在非中心城市增加停靠站点。依托城市群在大都市周边建设副中心和卫星城，出台鼓励企业和人口从大城市搬迁出去的优惠政策。 要通过存量外来人口在大城市落户实现发展的负外部性内部化。大城市积分落户制度应实施以降低“低端人口”落户门槛为导向的改革，力争在两个五年规划期内，将特大城市的存量外来人口全部户籍化，改变流动人口的正外部性仅由迁入地大城市获得，负外部性仅由人口迁出的中小城市承担的局面。适当控制增量外来人口的福利水平和落户门槛，引导增量外来人口向其他城市转移。要严控大城市建成区面积，提高城市总体的容积率，率先在大城市深入推进房产税改革，取代依靠土地出让金贴补财政收入的模式。通过科学的城市建筑和交通布局，提高城市的集聚度与连通性，将不符合大城市发展定位的产业向外转移，大力发展高端制造业和现代服务业，实现城市产业高级化。要依托科技优势，加强大城市管理数字化平台建设和功能整合，建设智慧城市。借助有形的交通网络和虚拟的互联网络发挥出大城市的集聚经济优势，实现由外延式发展向内涵式发展的转变。
要持续通过提升非户籍福利水平引导中小城市人口集聚。中小城市应利用自身要素成本较低的优势，结合资源禀赋和区位特征，有选择地承接大城市的产业转移，形成与大城市的纵向分工协作和与其他中小城市的横向错位发展，谋求局部的专业化经济效应，以此创造出更多的就业岗位。要注重绿色发展，改善人居环境。注重挖掘本地区独特的文化资源，提升城市文化品位。中小城市在园区建设和城乡规划上，要突出产城融合发展和城乡融合发展，承担起中国城镇化进程后半段农业劳动力和非劳动力人口转移主阵地的责任。
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（责任编辑 吴晓妹）
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