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官僚政治的“透明迷思”:理解西方政治的一个视角

来源:用户上传      作者:张乾友

  〔摘要〕政治的理想形态是信念政治,而在现实中,西方国家的民主政治则属于官僚政治,表现为它依赖于作为官僚体系的政府。官僚政治是不信任的产物,官僚体系则试图通过对自身的透明化来赢得公众的信任。但是,透明并不能够带来信任,官僚政治对透明性的推崇其实是一种迷思。从这种迷思出发,公众越是不信任政府,官僚政治就越是试图对自身进行透明化;反过来,这种透明化的程度越高,公众与政府工作人员间就越是不能达成互信。从这个角度出发,我们可以获得对西方政治更深入的认识。
  〔关键词〕民主政治,信念政治,官僚政治
  〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2022)03-0056-07
  〔收稿日期〕2022-03-18
   〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究后期资助项目“公共行政的社会理论研究”(21JHQ070),南京大学文科青年跨学科团队专项“国家治理与国际治理的工具体系和话语体系研究”(011714370122),主持人张乾友。
   〔作者简介〕张乾友(1986- ),男,重庆人,南京大学政府管理学院教授、博士生导师,主要研究方向为政治哲学与公共行政理论。
  现代西方政治的发展有着两股看似矛盾的趋势:一方面,随着民主原则的确立,政治的运行不断朝向更加公开透明的方向演进;另一方面,随着政治透明度的提高,人们对政治的信任度则并未相应改善,甚至在某些方面进一步降低。从主流的西方政治理论来看,应当说,民主并不以透明为目标,但透明是民主的一个重要支撑条件,因为如果政治的运行完全隔绝于公众的视野之外,公众就不可能扮演起国家主权者的角色。所以,民主的发展内在地要求政治的透明化,而随着公众民主诉求的不断高涨,透明化就成了当代西方各国改革中最响亮的口号之一。问题是,透明化的影响是双向的。对公众来说,让政治处于自己的注视之下似乎是他们能够相信政治主体不会欺骗他们的一个前提;对政治主体来说,让他们保持透明的要求本质上是一种怀疑,而在备受怀疑的前提下,他们行动的出发点就从自己的政治判断变成了对怀疑的澄清,而当他们的政治判断与对怀疑的澄清之间存在矛盾时,他们就事实上作出了欺骗性的行为,而这将进一步激化公众的怀疑。在本文看来,当这种现象成为常态,就意味着西方的民主政治蜕变成了官僚政治。西方国家希望通过对政治的透明化来让公众信任政治,而在实践中,这些透明化的改革则因为将怀疑引入政治而将民主政治变成了官僚政治。官僚政治因其内在的不可信性而催生了更多的透明化改革,结果则使整个政治领域弥漫了更为普遍的怀疑。在20世纪以来的西方政治发展史上,民主政治始终未能摆脱异变为官僚政治的结局,而通过透明化来消除官僚政治的弊病也终究只是一种迷思。
  一、信念政治与官僚政治
  在理念上,现代西方政治属于民主政治。在实践中,西方国家也大都施行了基于民主原则的制度安排。在西方语境下,关于民主的讨论总是离不开个人权利这一出发点,而公开承诺通过法律体系保障公民的个人权利也是西方国家表明其民主属性的基本方式。不过,在这里,如奥妮尔所说,权利的实现需要以责任为前提〔1〕37,无论一个国家在其法律条文中赋予公民多少权利,如果没有相应的主体来承担保障这些权利的责任,那所有法律都将沦为一纸空文。然而,与权利的归属具有确定性不同,责任的归属则在很大程度上是不确定的。如果说只要某个人拥有某种权利就一定要有某个主体来承担保障他的权利之责任的话,究竟应当由谁来承担这一责任呢?φ庖晃侍獾幕卮鹦枰借助作为信念政治的民主与作为官僚政治的民主的区分。
  信念政治是政治的理想形态。如韦伯所说,“政治行动若要有其内在的支撑定力,就必须要有追求一个理想的意图。……一定要有某些信念。不然的话,毫无疑问地,即使是在外观上看来最伟大的政治成就,也必然要承受一切世上受造物都无所逃的那种归于空幻的定命”〔2〕254-255。根据前文的分析,民主政治可以被理解为一个国家的所有公民都被承诺拥有符合现代文明之要求的各种权利,且每位公民的每种权利都有人对其负责的政治模式。进而,作为信念政治的民主就可以被理解为一个国家的所有公民都相信国家对其作出的承诺,也都相信一定有人会承担起保障其权利之责任,且这种信念从来不会落空的政治模式。在这种模式下,国家不需要采取官僚制的组织形式,而可能表现为公民间的一种自发联合。在彼此信任的基础上,公民彼此承诺保障所有人的权利,并通过自发行动或集体协商来承担相应的责任。当某个人的某项权利未得到保障而另外某个人正好有合理的理由为他提供保障时,信念政治中的后者就会自发地承担起这一责任。当某个人的某项权利未得到保障而其他人都缺乏合理的理由为他提供保障时,信念政治中的人们就会一起商讨出一个合理的责任分担方案,从而确保保障前者权利的责任得到承担。在这里,国家不是表现为一个庞大的官僚机器,而像一个相互负责的联合体,人们根据承担责任的需要而自由地开展互助式的行动,或组成各种集体以便承担那些更为复杂的责任。而无论自发性的还是集体性的行动,都是人们承担对彼此作为联合体一员之责任的行动,其结果则是使所有公民作为个体的权利都得到了保障。由此,人们通过对集体责任的承担而保障彼此的个体权利,就等于实践了民主,同时,人们对这一责任的承担不是出于任何的外部强制,而是出于对于彼此的信念,所以,这里的民主政治就表现为一种信念政治。
  在某种意义上,当一个国家的所有公民都拥有对于彼此的信念时,人民、主权者与国家之间就形成了卢梭式的三位一体的关系,而民主就成了作为主权者的人民通过由他们构成的国家所开展的集体自治〔3〕21。但在现实中,这样一种信念并不常见。比如,在联合国于1948年表决通过《世界人权宣言》后,所有会员国都承诺为其公民的一系列权利提供保障,但在奥妮尔看来,由于这一宣言只回答了“我应当得到什么”这样的消极问题,而没有回答“我应当做什么”这样的积极问题,这一宣言对于它所承诺之权利的保障就起不到什么实质作用,因为如果谁都不愿为保障其他人的权利做点什么,那其他人就永远无法得到他们有权利得到之物〔4〕28。甚至,《世界人权宣言》之所以不去回答“我应当做什么”的问题,就是因为它的许多签署者缺乏对于彼此的信念,所以避免对此作出承诺。这种情况也存在于国内政治领域。如“自然状态”的假设所表明的,在西方主流观念看来,人们之所以要组建国家,不是为了实践对于彼此的信念,而是为了终结彼此间的战争,进而,虽然终结这种战争的结果是他们都被确认了一系列的权利,但他们却无法相信其他人都会主动保障他们的权利。由此,要确保自己的权利得到保障,他们就需要一个独立于彼此之外的主体,能够在不考虑他们之间关系的前提下承担起保障他们权利的责任。这样一个独立于所有公民的责任主体就是以官僚制的形式组织起来的政府,而当官僚制政府承担起了保障所有公民之权利的责任时,国家就从相互负责的联合体变成了一个官僚体系,相应地,西方的民主政治也就从信念政治变成了官僚政治。这带来了以下几方面的影响。

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